6) Informe Anual de Transparencia realizado por el Gobierno de Canarias
I. Análisis del contenido del informe
El artículo 12 de la LTAIP establece la obligatoriedad de emitir un informe anual sobre el grado de aplicación de la Ley. El contenido del citado informe, en el ámbito de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias, fue establecido mediante Orden de la Consejería de Presidencia, Justicia e Igualdad de 10 de junio de 2016, por la que se determina el contenido del informe sobre el grado de aplicación de la Ley 12/2014, de 26 de transparencia y de acceso a la información pública (BOC 118, de 21.6.2016).
Este informe interno determinado por la propia norma canaria contribuye de forma importante al conocimiento por la ciudadanía en esta materia; es decir, es un ejercicio de “transparencia sobre la transparencia” que lleva a cabo el propio ejecutivo y sus entidades dependientes, que no es realizado por la gran mayoría de las administraciones autonómicas: solo Murcia y País Vasco han realizado un autoevaluación semejante detalle referida a los ejercicios de 2017 y 2018. Aunque sus contenidos han mejorado con cada nuevo informe y deben ser completados en los próximos ejercicios, merece la pena destacar su elaboración, sobre todo si se piensa que la mayoría de las principales instituciones de todo el país se limitan a dar amplia publicidad a evaluaciones y rankings externos que, sin testear al completo el cumplimiento de todas las obligaciones de las leyes de transparencia, les atribuyen altas puntuaciones generalizadas.
En cumplimiento de la citada orden, con fecha 13 de mayo de 2019, la Dirección General de Transparencia y Participación Ciudadana emitió el Informe sobre el grado de aplicación de la Ley 12/2014, de 26 de diciembre, de transparencia y de acceso a la información pública relativo al cumplimento de las obligaciones de transparencia de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias y del resto del sector público autonómico.
El Informe anual de Transparencia de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias debe recoger la información que el propio ejecutivo se impuso en la citada orden de 10 de junio de 2016 para realizar su propia autoevaluación y confeccionar ese documento.
A) La información que debe contener el informe anual sobre publicidad activa se recoge en el artículo 4.2 de la Orden, y es la siguiente:
a) Si ha sido elaborada, publicada y actualizada la información que debe hacerse pública en el Portal de Transparencia.
b) Si se ha publicado y actualizado en la página web o sede electrónica del departamento, organismo autónomo, entidad empresarial, sociedad mercantil, fundación, consorcio, etc. la información específica de su organización y actividad.
c) Si se ha hecho pública en el Portal de Transparencia la información cuyo acceso se ha solicitado con mayor frecuencia.
d) Si la información ha sido publicada en formatos abiertos y reutilizables
En relación a la letra a), se recoge en el informe el avance significativo que se ha producido en el Portal de Transparencia al incluirse para cada información publicada su tipo, categoría y subcategoría, con su referencia normativa; el responsable de la información; la periodicidad con la que se actualiza y la fecha de la última actualización; y los formatos en los que se publica. Esta forma de publicar la información se ajusta a la propuesta que formuló el Comisionado de Transparencia en su propuesta a incluir en el borrador de Reglamento de la Ley de Transparencia.
No obstante, como ya se advirtió por el Comisionado de Transparencia y Acceso a la Información Pública en su informe anual de 2017, nuevamente en el informe de 2018 no se publican las URL de los enlaces al Portal de Transparencia en los que se publica la información, como si se hizo en el informe del año 2016, ejercicio en el que se añadió un anexo en el que se relacionaba toda la información que se publicaba y sus URLs.
En el informe se hace un repaso de las principales tareas e iniciativas desarrolladas en materia de transparencia y acceso a la información públicas en cada departamento, organismos y entidades sujetas a la LTAIP en el ejercicio 2018, habiéndose producido importantes novedades, siendo notables las mejoras en las consejerías de Hacienda (automatización de la publicación de la información en formatos abiertos y reutilizables de SEFLogiC y del Patrimonio de la Comunidad Autónoma y el Plan Estadístico de Canarias 2018-2022 del ISTAC); en la de Política Territorial, Sostenibilidad y Seguridad (nuevo portal web que mejora notablemente la información de los Instrumentos de ordenación del sistema de planeamiento de Canarias y mejoras en GRAFCAN); en la de Empleo y Políticas Sociales (destacando las mejoras en el Servicio Canario de Empleo); de Sanidad (fundamentalmente en el Servicio Canario de la Salud) y de Educación y Universidades (creando un apartado específico denominado “Transparencia Educación y Universidades” y otro novedoso de Protección de Datos).
Destacan también por sus avances las consejerías de Obras Públicas y Trasportes, (fichas técnicas actualizadas de las infraestructuras en ejecución); la Consejería de Agricultura, Ganadería, Pesca y Aguas (Plan de modernización); y la Presidencia del Gobierno (Registro General Electrónico de Convenios).
El informe dedica unas pocas líneas a la Consejería de Economía, Comercio y Conocimiento; a la Consejería de Presidencia, Justicia e Igualdad; y a la Consejería de Turismo, Cultura y Deportes, indicando únicamente para estas consejerías que la información pública se mantiene actualizada de forma periódica en el Portal de Transparencia, sin detallar nuevas iniciativas para mejorar la transparencia de las mismas y de sus entidades vinculadas o dependientes.
Respecto de la letra b) el Comisionado de Transparencia ya reflejó en el informe de 2017 que se publicase la información de la organización correctamente y ha requerido en diversas ocasiones que se complete el organigrama de las unidades administrativas de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias hasta el nivel de los servicios, y no solo hasta el actual nivel de direcciones generales; y todo ello en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 18.1.c) de la LTAIP. Es cierto que las elecciones de mayo de 2019 han producido cambios en el organigrama dirigente del Gobierno de Canarias (que han de ser reflejados en el portal de transparencia en los dos meses siguientes a cada nombramiento), pero ello no es óbice para no cumplir cumplir con el mandato de la LTAIP referido a las unidades administrativas.
Respecto a los contenidos de la letra c) relativa a la publicación en el Portal de Transparencia de la información solicitada de forma reiterada por la ciudadanía, se han empezado a publicar contenidos siguiendo la recomendación del Comisionado de Transparencia efectuada en el informe del año anterior, en el sentido que no era necesario esperar al desarrollo reglamentario del artículo 34.2 de la LTAIP para que la Administración empiece a publicar las resoluciones a las solicitudes de acceso a la información pública, reflejándose en el informe diversas iniciativas.
Por último, en lo que se refiere a los contenidos de la letra d), se ha producido avances en la generación en formato abierto de numerosos conjuntos de datos relevantes para el cumplimiento de la LTAIP, enmarcados en la Estrategia Marco de Gobierno Abierto 2017-2019 que van a contribuir a una mayor apertura de los datos de gestión.
B) Por su parte, la información que debe contener el informe anual en relación al derecho de acceso a la información pública se recoge en el artículo 4.3 de la Orden, y es la siguiente:
a) El número de solicitudes de derecho de acceso a la información pública presentadas, desglosando el número de solicitudes dirigidas a cada uno de los órganos, organismos autónomos, entidad empresarial o entidad de Derecho Público.
b) El número de solicitudes de derecho de acceso en poder de las fundaciones públicas, sociedades mercantiles y consorcios integrados en el sector público autonómico.
c) El número de solicitudes presentadas encada una de las áreas de información artículos 17 a 33 de la LTAIP
d) El resultado de las solicitudes presentadas:
-
- Solicitudes estimadas, total o parcialmente
- Solicitudes inadmitidas, sus motivos y tiempo de respuesta
- Solicitudes desestimadas expresamente, total o parcialmente, sus motivos y tiempo de respuesta
- Solicitudes desestimadas por el transcurso del plazo máximo para resolverlas y los motivos de la falta de resolución.
El informe elaborado se ajusta en líneas generales a la Orden citada en lo relativo a la estadística del número de solicitudes presentadas, desagregadas por consejerías y organismos vinculados o dependientes y por tipo de información solicitada.
Sin embargo, la información relativa al resultado de las solicitudes presentadas vuelve a estar incompleto un año más. De esta forma, se informa solamente sobre el número de solicitudes estimadas, -total y parcialmente-, de las inadmitidas y de las denegadas, pero de los motivos de la inadmisiones.
El informe debía dar cuenta sobre la relación concreta y nominal de las preguntas realizadas por los ciudadanos; información solicitada por el Comisionado de Transparencia que resulta muy relevante para -como establece la ley- actualizar los contenidos del Portal de Transparencia con los temas más interesantes para la ciudadanía. Como ocurre en los ámbitos insular y local, no hay un adecuado conocimiento en las instancias centrales de cada organización sobre cómo cada departamento, consejería o concejalía está respondiendo a las solicitudes de acceso a la información. Y ese sistema interno de información es muy importante para el adecuado despliegue de la Ley de Transparencia.
Por otra parte, en el informe sobre el grado de aplicación de la ley no se recogen todas las solicitudes de derecho de acceso y se debieron de incorporar las solicitudes que han declarado haber recibido y resuelto las entidades dependientes o vinculadas a la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias que figuran en la Tabla 28 de este informe, donde destacan especialmente las 174 solicitudes recibidas por el Instituto Tecnológico de Canarias, SA (ITC) que no se reflejan en el informe.
Por tanto, se constata un año más, que la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias no tiene todavía plenamente operativo el registro único para las solicitudes de acceso a la información pública conforme se dispone en la Orden de la Consejería de Presidencia, Justicia e Igualdad de 16 de junio de 2016; herramienta que ha de permitir en el futuro mejorar notablemente la gestión en esta materia, al tiempo que facilitará la aplicación de criterios homogéneos de respuesta en todos los departamentos y entidades.
II. Análisis de los datos generados por el portal de transparencia
De los datos recogidos en el Anexo del Informe sobre el grado de aplicación de la Ley 12/2014, de 26 de diciembre, de transparencia y de acceso a la información pública emitido el 13 de mayo de 2019 por la Dirección General de Transparencia y Participación Ciudadana correspondiente al ejercicio de 2018, en dicho año el Portal de Transparencia de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias recibió 279.521 visitas a sus páginas web distribuidas en 85.463 sesiones. Comparado con el ejercicio 2017 estas cifras suponen unos incrementos del 29,76 % del número de páginas visitadas y del 64,21 % en el número de sesiones, como se refleja en el siguiente cuadro.
Tabla 60. Publicidad activa de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias. Análisis de las visitas al Portal de Transparencia.
| 2016 | 2017 | 2018 | Diferencia | Variación | |
|---|---|---|---|---|---|
| Número total de visitas a páginas | 187.168 | 215.420 | 279.521 | 64.101 | 29,76% |
| Sesiones | 33.102 | 52.045 | 85.463 | 33.418 | 64,21% |
| Núm. páginas vistas en cada visita | 5,65 | 4,14 | 3,37 | -0,77 | -18,60% |
| Duración media de la sesión | No disponible | 0:03:01 | 0:02:27 | ||
| Usuarios | 20.781 | 35.660 | 61.598 | 25.938 | 72,74% |
| Número de páginas vistas únicas | No disponible | 125.443 | 173.093 | 47.650 | 37,99% |
| Promedio de tiempo en la página | No disponible | 0:00:58 | No disponible | ||
| URL 1 (Principal del Portal de Transparencia) | http://www.gobiernodecanarias.org/transparencia/ | http://www.gobiernodecanarias.org/transparencia/ | http://www.gobiernodecanarias.org/transparencia/ | ||
| Número visitas | 42.305 | 32.266 | 35.907 | 3.641 | 11,28% |
El tiempo medio de conexión de estas sesiones se situó en 2018 en dos minutos y 27 segundos, en los cuales los visitantes vieron 3,37 páginas, frente a las 4,14 páginas vistas en tres minutos y un segundo en 2017, lo que ha supuesto un descenso del 18,60 % en las páginas vistas en cada sesión.
Del total de sesiones, el 92,30 % proceden de España, sin apenas variación con relación a 2017, y el resto de accesos proceden fundamentalmente de América, como se puede observar en el siguiente cuadro.
Tabla 61. Publicidad activa de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias. Distribución de las visitas al Portal de Transparencia por países.
| País de conexión | 2017 | 2018 | ||
|---|---|---|---|---|
| Sesiones | % | Sesiones | % | |
| España | 48.042 | 92,31% | 78.880 | 92,30% |
| EE.UU. | 209 | 0,40% | 919 | 1,08% |
| Perú | 943 | 1,81% | 791 | 0,93% |
| México | 515 | 0,99% | 665 | 0,78% |
| Francia | 425 | 0,50% | ||
| Colombia | 290 | 0,56% | 370 | 0,43% |
| Dinamarca | 347 | 0,41% | ||
| Venezuela | 178 | 0,34% | 311 | 0,36% |
| Argentina | 117 | 0,22% | 300 | 0,35% |
| Reino Unido | 136 | 0,26% | 262 | 0,31% |
| República Dominicana | 157 | 0,30% | 0,00% | |
| Guatemala | 152 | 0,29% | 0,00% | |
| Resto del mundo | 1.306 | 2,51% | 2.193 | 2,57% |
| Total sesiones | 52.045 | 100,00% | 85.463 | 100,00% |
Por lo que se refiere a las 78.880 sesiones iniciadas desde España, se puede observar en el siguiente cuadro que al menos el 55,73 % de las mismas proceden de Canarias, mientras que proceden de la península, como mínimo, el 20,09 % de los accesos, siendo los municipios de Las Palmas de Gran Canaria (25,59%) y de Santa Cruz de Tenerife (23,67%) desde donde se efectúan casi la mitad de los accesos de a Portal de Transparencia. No obstante se observa un descenso de 7,57 puntos en los accesos desde Canarias. Por su parte, Madrid sigue siendo el municipio de la península con mayor número de conexiones, con el 13,54 % de las mismas.
Tabla 62. Publicidad activa de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias. Distribución de las visitas al Portal de Transparencia desde España.
| Municipio de conexión | 2017 | 2018 | ||
|---|---|---|---|---|
| Sesiones | % | Sesiones | % | |
| Santa Cruz de Tenerife | 14.255 | 29,67% | 18.673 | 23,67% |
| Las Palmas de Gran Canaria | 13.774 | 28,67% | 20.188 | 25,59% |
| San Cristóbal de La Laguna | 1.545 | 3,22% | 2.636 | 3,34% |
| Adeje | 836 | 1,74% | 1.260 | 1,60% |
| Vecindario | 1.205 | 1,53% | ||
| Canarias | 30.410 | 63,30% | 43.962 | 55,73% |
| Madrid | 4.904 | 10,21% | 10.681 | 13,54% |
| Valencia | 1.545 | 3,22% | 1.940 | 2,46% |
| Sevilla | 1.055 | 2,20% | ||
| Barcelona | 815 | 1,70% | 1.670 | 2,12% |
| Málaga | 660 | 1,37% | ||
| Palma | 1.558 | 1,98% | ||
| Península | 8.979 | 18,70% | 15.849 | 20,09% |
| Resto | 5.195 | 10,80% | 10.947 | 13,88% |
| (no detectado) | 3.458 | 7,20% | 8.122 | 10,30% |
| Otros | 8.653 | 18,00% | 19.069 | 24,17% |
| Total sesiones | 48.042 | 100,00% | 78.880 | 100,00% |
Volviendo al análisis de las visitas, por lo que respecta al número de usuarios únicos, se ha producido un incremento interanual del 72,74 %, al pasar de 35.660 usuarios en 2017 a 61.598 en 2018, lo que significa un ratio del 2,90 % de la población de Canarias en 2018, cifrada en 2.127.685 habitantes. En 2016 este ratio era de 0,99 y en 2017 de 1,69.
Tabla 63. Porcentaje de visitas al Portal de Transparencia sobre la población de Canarias.
| Año | Población | Usuarios | % |
|---|---|---|---|
| 2016 | 2.101.924 | 20.781 | 0,99% |
| 2017 | 2.108.121 | 35.660 | 1,69% |
| 2018 | 2.127.685 | 61.598 | 2,90% |
Ahora bien, teniendo en cuenta como hemos visto, que al menos una quinta parte de las visitas al portal proceden de fuera de Canarias, con lo que dicho ratio se quedaría reducido en dicha proporción, se aprecia que aproximadamente dos de cada cien canarios visitó el portal de transparencia en 2018; a pesar de que el conjunto del portal web del Ejecutivo canario (del que el portal de transparencia es una parte) se encuentra entre los veinte sitios webs más visitados por los ciudadanos que acceden a internet desde Canarias.
Si tratamos de hacer una comparación aproximada entre la ratio por habitante de uso del portal de transparencia y de uso de las solicitudes de acceso a la información, podemos concluir que aproximadamente que 20 de cada 1.000 canarios aproximadamente visitaron el año pasado el portal de transparencia del gobierno. Y al conjunto de todas las administraciones canarias se presentaron aproximadamente dos preguntas por cada mil habitantes.
Ni cuando se creó el portal de transparencia en 2014 ni más adelante ha disfrutado de una campaña de difusión (como también ha ocurrido en el caso del portal estatal y en la mayoría de los autonómicos). Y preciso que las partidas presupuestas contempladas para la publicidad institucional de la transparencia en Canarias se empleen en dicho cometido. Porque es necesario incentivar su conocimiento de los portales de transparencia del conjunto de las administraciones canarias y el del resto de las potencialidades de las normas de transparencia; así como incrementar su accesibilidad y usabilidad.
Los escasos datos sobre visitas a los portales de transparencia evidencian que, aunque se ha triplicado el número de visitantes únicos entre 2016 y 2018, sigue siendo muy reducido el número de personas que acceden al Portal de Transparencia.
En cualquier caso, el número de visitas a los portales no es lo más relevante o importante; porque lo que resulta crucial en el mundo del derecho de acceso a la información pública (que en su inmensa mayoría suele ser árida y poco atractiva) es que toda la información posible esté disponible y actualizada debidamente para que todo el sector público pueda ser escrutado socialmente y no solo por sus sistemas de control interno. Los bondadosos efectos de la transparencia sobre los sistemas de gobierno y sobre su mayor o menor integridad y eficiencia se producen por el hecho de que la información esté permanentemente accesible en unos casos (portales de transparencia de las páginas webs) y fácilmente accesible cuando se pida por derecho de acceso.
La página web más visitada del portal es la principal o home en la dirección http://www.gobiernodecanarias.org/transparencia/. La misma ha tenido un incremento interanual del 11,28 %, habiendo pasado de recibir 32.266 visitas en 2017 a 35.907 en 2018, muy inferior al 64,21 % de incremento interanual de las sesiones, lo que corrobora que el acceso a la información del Portal de Transparencia no se está efectuando a través de dicha página.
Analizando todos los datos de visitas, la conclusión a la que se llega es que los usuarios ya no entran al portal principalmente a través de la página principal, sino que hallan la información que quieren consultar a través de buscadores externos (Google, Bing, etc.), o bien a través de marcadores previamente guardados en sus navegadores o enlaces externos directos, saltándose la página principal del portal. En todo caso es importante mejorar las prestaciones de búsqueda del portal porque la mayoría de los ciudadanos esperan obtener mejores y más rápidos resultados mediante buscadores internos o externos, y en este sentido se ha implementado un buscador sencillo en el Portal que no funciona correctamente y se debe mejorar.
Ello además es coherente con que ha descendido el número de páginas vistas en cada sesión, en un porcentaje muy similar al descenso de visitas a la página principal, como ya se vio anteriormente.
La relación de las nueve páginas restantes más visitadas del portal de transparencia de la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias es la que se refleja en el cuadro siguiente:
Tabla 64. Publicidad activa de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias. Páginas más visitadas del portal de transparencia.
En resumen, las diez páginas anteriores suponen el 41,66 % del tráfico de las visitas que recibió el Portal de Transparencia en 2018, inferior al 45,95 % que significaron en 2017, pero en todo caso, cercano a la mitad del total. En el año 2018 se produce una novedad interesante con respecto a años anteriores y es que las consultas al portal sobre retribuciones de empleados públicos y sobre ayudas y subvenciones superan por primera vez a la información personal de altos cargos y del personal eventual (posiblemente porque en ese ejercicio ni hubo cambios en el Gobierno derivados de ruptura o cambio de pactos ni hubo elecciones), y a la organizativa y normativa. Pasada la novedad de visitar el Portal de Transparencia por la curiosidad de conocer las declaraciones de bienes y actividades de los altos cargos, las visitas ahora ya van reflejando un cambio de la demanda de información, centrada en que muchos de los usuarios del portal, o bien son funcionarios que buscan información sobre retribuciones o bien son perceptores de ayudas y subvenciones.
Un año más, llama la atención que entre las diez páginas más visitadas del portal ninguna lo sea de información Económico-financiera de la Comunidad Autónoma de Canarias, a pesar de la preocupación de la ciudadanía por la ralentización de la economía que empieza a percibirse y de los recortes presupuestarios registrados en años anteriores; ni tampoco de Contratos públicos, tan vinculados a los casos de corrupción política.