1) Resumen ejecutivo
1. Sobre el Índice de Transparencia de Canarias (ITCanarias)
A. Cálculo del índice.
En el estudio del año 2016 hemos optado por profundizar en el nivel de análisis de las publicidad activa de los portales de transparencia de las instituciones canarias, más allá del que llevamos a cabo para el año 2015. Ahora hemos señalado valores a los ítems de obligaciones informativas contenidos en la Ley canaria para determinar indicadores que, aun no siendo definitivos, nos vayan acercando a una mejor medición de la transparencia de las instituciones canarias.
Destacamos y advertimos desde el inicio que esta calificación numérica constituye una primera aproximación sobre el cumplimiento de la publicidad activa de las administraciones públicas canarias; ya que no existe todavía un procedimiento concertado con los órganos garantes de la transparencia que permita realizar mediciones en el cuádruple nivel local, insular-provincial, autonómico y estatal. Las evaluaciones que han realizado entidades privadas en ningún caso miden el grado de cumplimiento de las leyes, sino la presencia mayor o menor en las webs oficiales de algunos contenidos informativos que han considerado más importantes.
Es por ello que el análisis que sigue se ha de considerar como un primer Índice de Transparencia de Canarias (ITCanarias). Y constituye un Índice que será afinado y mejorado en ejercicios sucesivos, bien por su propia evolución, bien porque se asuma un modelo homogéneo para todas las comunidades autónomas. Y, aunque se ha ordenado por puntos, no será un ranking definitivo hasta que, en ejercicios posteriores y con más medios aplicados a esta tarea, se puedan evaluar con mucho más detalle los portales de transparencia.
Este Índice de Transparencia de Canarias (ITCanarias) es útil, sin embargo, para conocer tanto a aquellas instituciones que mejor cumplen sus obligaciones de publicidad activa como aquellas otras que ignoran totalmente el mandato legal de transparencia, esencial en cualquier sociedad democrática. Entre unas y otras se encuentran aquellas instituciones que ocupan lugares intermedios.
B. Evaluación de la transparencia de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias.
El indicador de transparencia de la Comunidad Autónoma de Canarias se sitúa en un nivel más que aceptable – 7,69 – y coincide con los análisis realizados recientemente por Transparencia Internacional España, al evaluar con otros parámetros completamente diferentes a todas las comunidades autónomas españolas. Ha de señalarse que para el ejercicio analizado de 2016 no se han tenido todavía en cuenta la plasmación de las obligaciones de transparencia de las entidades vinculadas al sector público autonómico (organismos autónomos, empresas, consorcios, fundaciones, etc.) para el cálculo del indicador atribuido al Ejecutivo canario en Índice de Transparencia de Canarias, como ocurrirá en el futuro a medida que el avance de la evaluación se extienda en profundidad y en amplitud. De haberse considerado el esfuerzo informativo que la Ley (LTIP) exige al sector público autonómico, la puntuación de la comunidad autónoma se hubiera reducido; como lo hará en el futuro si no se mejora en los próximos meses en el nivel de transparencia de sus organismos y entidades dependientes.
C. Evaluación de la transparencia de los cabildos insulares.
Sobresalen los cabildos de Tenerife, Gran Canaria y la Palma, mientras que El Hierro, Lanzarote y Fuerteventura deben hacer un esfuerzo mayor en cuanto a la publicidad activa expresada en sus portales de transparencia y en sus webs. Tampoco en este caso se ha tenido en cuenta el sector público vinculado a las corporaciones insulares, donde se habrán de producir mejoras en los próximos meses si se desea mantener o mejorar los ajustados niveles actuales en la evaluación que se haga sobre el ejercicio de 2017.
D. Evaluación de la transparencia de los ayuntamientos.
I. Ayuntamientos de más de 20.000 habitantes.
Los cinco ayuntamientos más destacados de este grupo son Las Palmas de Gran Canaria, Arrecife, Los Realejos, San Cristóbal de La Laguna y Candelaria, mientras que los cinco con menores puntuaciones son La Orotava, Agüímes, Adeje, Granadilla de Abona y La Oliva. Es evidente que la inmensa mayoría han de hacer un esfuerzo mayor por mejorar la publicidad activa de sus actuaciones en sus portales de transparencia y webs.
II. Ayuntamientos de menos de 20.000 habitantes.
Los ayuntamientos más destacados de los municipios de menos de 20.000 habitantes son Fasnia, Frontera, Güímar, Arico y El Sauzal; seguidos de San Juan de la Rambla, Valverde, Tuineje y Santiago del Teide, que también obtienen puntuaciones superiores a cinco. Cabe destacar que el hecho de que los dos primeros ayuntamientos tengan un 100% en la comprobación del portal no significa que publiquen toda la información obligatoria, sino que respecto de la metodología empleada para los ayuntamientos de menos de 20.000 habitantes (análisis a nivel de tipo de información) han obtenido ese porcentaje.
Los seis peores ayuntamientos de este grupo, todos con un 0,00% en la evaluación del portal, son Artenara, Breña Baja, Puntallana, Antigua, Santa Brígida y Los Silos.
2. Actividades de evaluación de la transparencia para el cálculo del Índice de Transparencia de Canarias (ITCanarias).
A. Instituciones y otros sujetos obligados por la Ley 12/2014 de transparencia de Canarias.
I. Marco normativo
Si bien para 2016 solo se ha tenido en cuenta la evaluación de la transparencia de las instituciones canarias (Gobierno, cabildos, ayuntamientos y universidades) y no sus organismos vinculados o dependientes, por lo general con más baja definición de sus obligaciones de publicidad activa. Tales organismos serán evaluados con más precisión y profundidad en el próximo ejercicio y, de no mejorar, lastrarán a la baja la puntuación obtenida por las instituciones de las que dependen. Sobre ellos hemos realizado un primer ejercicio de análisis muy somero, que se intensificará el próximo año y computará en la valoración global del Gobierno de Canarias, cabildos y ayuntamientos, que hasta ahora no han ejercido un control muy cercano sobre este tipo de entidades dependientes en esta materia. A esos efectos, una buena práctica futura será incluir anualmente su auditoría de transparencia como un capítulo más de las que cada año rinden sobre sus aspectos económico-financieros.
II. Identificación de los sujetos obligados
Así, las letras a), b), c), d) y e) del artículo 2.1 de la LTAIP determinan los sujetos obligados del sector público en Canarias, tanto autonómico como local,
Las instituciones y entidades dependientes obligadas por la Ley de Transparencia son en Canarias un total de 394 en el año 2016, frente a las 389 del año 2015. Este incremento de cinco nuevos sujetos obligados es el resultado de 18 altas y 13 bajas de entes en el censo del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.
Los sujetos obligados por el artículo 3 de la Ley 12/2014 (“partidos políticos, organizaciones sindicales, organizaciones empresariales y entidades privadas que perciban ayudas o subvenciones con cargo a los Presupuestos de la Comunidad Autónoma para la financiación de sus actividades y funcionamiento ordinario”) no han sido determinados aún por el Gobierno de Canarias, ni existe información pública ni se ha trasladado a este Comisionado datos sobre los que percibieron ayudas o subvenciones en 2016 (y sus cuantías) con cargo a los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Canarias para la financiación de sus actividades y funcionamiento ordinario. Esto ocurre en buena medida porque la base de datos de ayudas y subvenciones no funciona correctamente y la información que se publica en el Boletín Oficial de Canarias está fundamentalmente compuesta por imágenes que impiden su tratamiento informático.
Uno de los objetivos de mejora de este año del Gobierno de Canarias ha de ser la publicación en su portal de transparencia de aquellos sujetos obligados a ejercer la publicidad activa sobre el empleo de los fondos públicos facilitados por la Comunidad Autónoma, con sus correspondientes enlaces.
III. Determinación de los sujetos obligados que se evalúan.
Ante la falta de una metodología global y conjunta aplicable en todas las comunidades autónomas, el Comisionado ha optado, al igual que el año pasado, por solicitar a los sujetos obligados, en un archivo Excel, los datos relativos a la publicidad activa y al derecho de acceso a la información pública. E introdujimos este año como novedad la cumplimentación de un cuestionario en formato web.
En función de los medios que se disponen, en este segundo informe que rinde el Comisionado de Transparencia ante el Parlamento de Canarias se atribuye una ponderación numérica para conformar el ITCanarias a las siguientes instituciones de primer nivel obligadas a la publicidad de sus actuaciones en el portal de transparencia o web: la administración pública de la Comunidad Autónoma de Canarias, los siete cabildos insulares, los 88 ayuntamientos canarios y las dos universidades públicas canarias. Las 81 entidades dependientes del Gobierno de Canarias se han analizado solo orientativamente, sin llegar a ponderaciones numéricas o índices. Sobre los mismos se profundizará en el informe del próximo año.
B. Metodología.
I. Contestación a los requerimientos del Comisionado.
Por tanto, de los 96 sujetos obligados a los que se requirieron el cuestionario y las fichas de evaluación, respondieron al cuestionario web 88 sujetos obligados; o sea, el 91,66% del total de los requeridos; y a las fichas Excel de evaluación, 71 obligados, esto es, el 80,68% del total (frente al 38,54% del año anterior). Por tanto, respondieron al Comisionado la administración pública de la Comunidad Autónoma de Canarias, los siete cabildos insulares y los 80 ayuntamientos.
Por el contrario, no atendieron a ninguno de los requerimientos de información del Comisionado los ayuntamientos de Granadilla de Abona, La Oliva, Pájara, El Paso, Los Silos, Tazacorte, Tijarafe y La Victoria de Acentejo.
C. Evaluación de las instituciones canarias.
I. Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias (Gobierno de Canarias)
a) Publicidad activa
El portal de transparencia de la Comunidad Autónoma de Canarias ha recibido en 2016 un total de 187.168 visitas de 20.781 ciudadanos, lo que significa un ratio del 0,99% de la población de Canarias en 2016, cifrada en 2.101.924 habitantes. Teniendo en cuenta que parte de las visitas son del exterior, se aprecia que menos de uno de cada cien canarios visita el portal; a pesar de que el conjunto del portal web del Ejecutivo canario (del que el portal de transparencia es una parte) se encuentra entre los veinte sitios webs más visitados por los ciudadanos que acceden a internet desde Canarias. Ni cuando se creó el portal en 2014 ni más adelante ha disfrutado de una mínima campaña de difusión (como también ha ocurrido en el caso del portal estatal y en la mayoría de los autonómicos). Y es de esperar que la partida presupuestaria contemplada en este ejercicio para la publicidad institucional de la transparencia en Canarias pueda ejecutarse. Porque es necesario incentivar el conocimiento de los portales y el del resto de las potencialidades de las normas de transparencia; así como incrementar su accesibilidad y usabilidad.
Llama la atención que entre las diez páginas más visitadas-que reciben el 64% el tráfico total – ninguna lo sea de información económico-financiera de la Comunidad Autónoma de Canarias, a pesar de la preocupación de la ciudadanía por la crisis que vivimos y los recortes presupuestarios; ni tampoco de contratos públicos, tan vinculados a los casos de corrupción política; si bien es cierto que la consulta de contratos aparece entre los quince primeros.
La información que sobre las entidades autónomas o vinculadas se recoge en el portal del transparencia del Gobierno de Canarias es desigual (según las consejerías o departamentos de las que dependen) y en general mucho menor y más ambigua que la que aportan los departamentos.
Entre los organismos autónomos y entes dependientes del Gobierno es el Servicio Canario de Empleo (SCE) el que realiza un esfuerzo de transparencia activa más amplio, mientras el mayor organismo autónomo, el Servicio Canario de Salud (SCS), no tiene portal de transparencia ni informa sobre sus obligaciones de publicidad activa en su web y ha mantenido un largo oscurantismo respecto a datos de alto interés para la opinión pública como son las listas de espera.
En el próximo ejercicio, la publicidad activa de los organismos dependientes será sometida a la misma evaluación que la de los departamentos del Ejecutivo canario y computará en la valoración del conjunto de la Comunidad Autónoma; de forma que habrá de experimentar un notable avance para que no penalice o sea un lastre en la puntuación final obtenida por el Gobierno de Canarias.
b) Derecho de acceso
Durante el año 2016, se presentaron ante la administración pública del Gobierno de Canarias, organismos autónomos, entes públicos y sociedades mercantiles vinculadas o dependientes de la misma 170 solicitudes de acceso a la información pública frente a las 91 del año anterior. De éstas, 106 lo fueron ante las distintas consejerías de la Administración pública de la Comunidad Autónoma de Canarias (el 62,35% de las solicitudes) y 64 fueron dirigidas a organismos autónomos administrativos dependientes de la misma (el 37,65%).
La relación nominal de las preguntas fue requerida por el Comisionado, pero no le fue facilitada, a pesar de ser un documento de información pública al que tiene derecho de acceso cualquier ciudadano que lo solicite en base, precisamente, a la propia Ley de Transparencia. Y su publicación en los portales de transparencia constituye un ejercicio voluntario de buena práctica que llevan a cabo algunas administraciones.
En relación a esta información remitida por el Gobierno de Canarias hay que indicar que, si bien en el apartado de solicitudes presentadas en la Consejería de Sanidad figuran solo 4 solicitudes; lo cierto es que al Comisionado de Transparencia le constan que se han presentado 11 reclamaciones por información no entregada, por lo que dicha cifra no puede ser correcta y evidencia la necesidad de contar con un sistema de registro mejor.
A pesar de que el año pasado se aprobó la Orden de la Consejería de Presidencia, Justicia e Igualdad de 16 de junio de 2016, por la que se regula la organización y funcionamiento del registro electrónico de solicitudes de acceso a la información pública (BOC 121, de 24.6.2016) , es evidente que no se ha logrado un buen sistema de gestión todavía; y ni siquiera se ha facilitado la relación completa de las preguntas realizadas por los ciudadanos; siendo así que existen casos de buenas prácticas en los que algunas comunidades hacen públicas, incluso y previamente anonimizadas, las respuestas completas.
II. Cabildos insulares
a) Publicidad activa
De los siete cabildos insulares, seis disponen de portal de transparencia y solo El Hierro no cuenta con el mismo. En 2015 solo cuatro cabildos contaban con portal de transparencia.
La información que se publica en estos seis portales no está agrupada conforme a las rúbricas o títulos de la Ley 12/2014 de transparencia (LTIP), o de la citada Ley 8/2015 de cabildos, que sigue una estructura similar a aquella en cuanto a la información a publicar. Es más, solo el Portal de Cabildo de Gran Canaria hace referencia a la Ley 12/2014, de 26 de diciembre, de transparencia y de acceso a la información pública y a la Ley 8/2015, de 8 de abril, de cabildos insulares. Los demás portales solo hacen referencia a la legislación estatal, en lo que es un claro error por omisión que han de subsanar.
b) Derecho de acceso
Durante 2016 se presentaron en los siete cabildos un total de 89 solicitudes de acceso a la información pública frente a las 15 presentadas en el año anterior. Es decir, el número de solicitudes se multiplicó por seis. De ellas, el Cabildo de Tenerife fue el que mayor número de solicitudes recibió, con 49 (55,06% del total); seguido por el Cabildo de Gran Canaria con 23 (25,84%) y por el de Lanzarote, con 12 (13,48%), cerrando el cómputo el Cabildo de Fuerteventura con 5 (5,62%). Por su parte, los cabildos de La Palma, La Gomera y El Hierro no recibieron solicitud alguna.
En relación a esta información remitida por los cabildos Insulares hay que indicar que, si bien en el apartado de solicitudes presentadas en los cabildos de El Hierro y La Gomera figuran cero solicitudes presentadas, al Comisionado de Transparencia le constan que nos han presentado una reclamación por denegación de información del Cabildo de El Hierro y 16 reclamaciones en el Cabildo de la Gomera, por lo que dichas cifras no pueden ser correctas.
III. Ayuntamientos
a) Publicidad activa
De los 88 ayuntamientos existentes en Canarias, 81 disponen de un portal de transparencia en 2016 para publicar la información a la que están obligados, frente a los 70 del año 2015. Quedan, por tanto, a fecha de este informe, 7 ayuntamientos pendientes de construir y publicar la información que obliga la LTAIP en sus portales de transparencia frente a los 18 ayuntamientos que no tenían portal el año pasado. En términos porcentuales, el 92,05% de los ayuntamientos canarios disponen en 2016 de un portal de transparencia frente al 79,54% en el año 2015, mientras que solo el 7,95% % no dispone del mismo.
Los nuevos ayuntamientos que cuentan con portal de transparencia son: Arona, Arucas, Barlovento, Breña Baja, Buenavista del Norte, Icod de los Vinos, Pájara, Puntagorda, El Rosario, El Tanque, Santa Lucía y Vega de San Mateo. Por el contrario, el Ayuntamiento de Antigua tenía portal de transparencia en el informe de 2015 y no tiene Portal en 2016.
A su vez, de los 81 ayuntamientos que cuentan con portal de transparencia, 37 publican la información conforme a la sistemática de la Ley 12/2014 de transparencia, agrupando la información siguiendo las rúbricas o títulos de la misma; mientras que los 44 ayuntamientos restantes, aun teniendo portal de transparencia, no lo han adaptado y publican la información sin seguir las rúbricas o títulos de la Ley canaria 12/2014 de transparencia, por lo que no podrán cumplir con su obligación legal.
En el informe de este año se ha efectuado un análisis distinto de los portales de transparencia de los ayuntamientos de más de 20.000 habitantes y los de menos de dicha cifra, dada la diferencia de medios tecnológicos y personales de ambos tipos de municipios y la posible asistencia que estos últimos pudieran recibir de su cabildo Insular, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 7/2015, de 1 de abril, de municipios de Canarias.
Sin embargo, a veces el tamaño no ha sido óbice para realizar un buen ejercicio de transparencia activa en los portales de transparencia. Especialmente destacables son los resultados de ayuntamientos como Fasnia, Frontera, Güímar, Arico y El Sauzal, que son los que más destacan en el grupo de los municipios de menos de 20.000; si bien hay que precisar que se les ha evaluado con menores requisitos de detalle que a los mayores, por lo que sus resultados no se pueden comparar con los alcanzados por los 27 mayores de 20.000 habitantes.
i. Municipios de más de 20.000 habitantes
En la evaluación de estos ayuntamientos se constata que existen 1.649 enlaces en los portales de transparencia (el 51,52%) y 1.552 enlaces en las páginas web o sedes electrónicas (el restante 48,48 %) a la información publicada; lo que hace un total de 3.201 enlaces de publicidad activa entre ambos, frente a los 1.044 enlaces recibidos en 2015.
Si atendemos a la evolución del número de enlaces, en el año 2015 había una media de 130,5 enlaces de publicidad activa por ayuntamiento, mientras que en 2016, la media es de 139,17. No se ha producido enriquecimiento notable de la información aportada el año anterior, tal como sea comentado en el caso de los cabildos.
ii. Municipios de menos de 20.000 habitantes
En estos ayuntamientos existen 3.189 enlaces en los Portales de Transparencia (el 65,21%) y 1.701 en las páginas web o sedes electrónicas (el restante 34,79%) a la información publicada, lo que hace un total de 4.890 enlaces de publicidad activa entre ambos, frente a los 1.149 enlaces recibidos en 2015.
Si atendemos a la evolución del número de enlaces, en el año 2015 había una media de 60,47 enlaces de publicidad activa por ayuntamiento, mientras que en 2016, la media es de 122,25.
Esta evolución evidencia que la transparencia activa ha mejorado más este año en los ayuntamientos pequeños, que en 2015 presentaban peores ratios.
b) Derecho de acceso a la información
i. Municipios de más de 20.000 habitantes
Si atendemos al estado de tramitación de las solicitudes, se observa que 544 solicitudes de acceso a la información fueron resueltas expresamente, existiendo 28 solicitudes pendientes de resolver a 31 de diciembre de 2016, de las cuales cuatro se encontraban dentro del plazo de resolución y 24 se entendían desestimadas por silencio administrativo, al haber transcurrido dicho plazo. A la hora de analizarlos se ha de tener en cuenta que los ayuntamientos han respondido con diferentes criterios al calificar lo que es una solicitud de información afectada por la normativa de transparencia. Es por ello que Arona e Ingenio tienen un alto número de solicitudes, al haber incluido peticiones de carácter urbanístico que históricamente las administraciones municipales no tramitaban por esta vía. En el próximo año procuraremos clarificar mejor esta cuestión.
Las Palmas de Gran Canaria tenía a 31 de diciembre de 2016 pendiente de resolver, fuera de plazo, el 100% de sus trece solicitudes de derecho de acceso que le habían presentado los ciudadanos; La Laguna tenía 2 pendientes, dos tercios de las tres presentadas; y Mogán, una de las tres presentadas; y Arona apenas 0,3%, entendiéndose todas ellas desestimadas por silencio administrativo.
Es procedente destacar en este punto que, frente a la deficiente atención que el conjunto de las áreas departamentales del Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria han prestado a las trece solicitudes de información que recibieron en 2016, el área que gestiona la publicidad activa (portal de transparencia) ha sido una de las que más ha avanzado en Canarias en 2016; y no solo por replantear completamente el portal, con criterios de usabilidad más avanzados, sino por publicar en abierto las propias preguntas a las que no responden los departamentos o empresas dependientes de la corporación. También logró la aprobación en febrero de la ordenanza de transparencia más ambiciosa de las que existen en Canarias y un buen procedimiento interno de gestión de las solicitudes. Pero ha de quedar bien patente que el primer ayuntamiento de Canarias no puede negarse a responder a la inmensa mayoría de las preguntas que los ciudadanos le han hecho por esta vía.
Pero la justa correspondencia a estos avances ha de ser la respuesta efectiva a las preguntas de los ciudadanos. La nueva ordenanza de transparencia del Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria puede descargarse en la nota a pie de página .
ii. Municipios de menos de 20.000 habitantes
En estos municipios destaca el ayuntamiento de La Matanza con 20 solicitudes (34,48% del total), seguido de Arico y Arafo, con 13 y 12 solicitudes respectivamente, y a mayor distancia, Frontera (5), El Rosario (3) y Teror (3). Por su parte, Fasnia y Santiago del Teide solo tuvieron una solicitud. El resto de ayuntamientos han respondido en sus fichas de evaluación que no tuvieron solicitudes de acceso a la información pública.
No obstante, nos consta la realización durante 2016 de un trabajo de fin de grado en la Escuela Superior de Ingeniería y Tecnología, de la Universidad de La Laguna, titulado “Medidas de mejora de la Transparencia en Canarias. Visualización a través de Mapas Web” de D. Javier Pestano Ron formuló una serie de solicitudes de derecho de acceso a todos los ayuntamientos de la isla de Tenerife y, sin embargo, los ayuntamientos de Buenavista del Norte, La Guancha, Güímar, San Juan de la Rambla, San Miguel de Abona, Santa Úrsula, El Sauzal, El Tanque y Tegueste han respondido al Comisionado que no tuvieron ninguna solicitud de acceso a la información pública. Ya se han referido en el bloque anterior la relación de las tres preguntas realizadas a todos los ayuntamientos. Tanto estos datos como los contactos mantenidos con los ayuntamientos a través de la FECAM han evidenciado la ausencia de procedimientos o protocolos internos que permitan derivar correctamente las preguntas desde el registro al área o persona encargada de la transparencia; que a su vez ha de remitirlo al área donde la información esté disponible y controlar si los datos se deniegan o si se envían al solicitante; manteniendo una sencilla base de datos actualizada; para que sea posible la realización del informe anual que la Ley exige cada año. A esos efectos, el próximo año el Comisionado solicitará la relación nominal de todas las preguntas.
De las 42 resoluciones adoptadas, en 37 se concedió el acceso a la información solicitada, esto es, en el 88,10% de las solicitudes resueltas, si bien solo representan el 63,79% de las presentadas.
IV. Comprobación de los portales, sedes electrónicas y páginas web del sector público autonómico.
Los resultados evidencian que solo un tercio de las 78 entidades vinculadas o dependientes del Gobierno de Canarias ofrecen información en al menos la mitad de los “tipos de información” y no siempre completa. Ello no quiere decir que solo sean las entidades de ese tercio las únicas que están trabajando bien; porque algunos de los que están por debajo de ese nivel ofrecen buena información en dos ítems importantes como son “planificación y programación” y “contratos” y, aun no reflejando puntuación en más de la mitad de las casillas, allí donde la ofrecen es buena y afecta a temáticas sensibles.
De las todas ellas, destacan dos organismos autónomos: Servicio Canario de Empleo (SCE), Instituto Canario de Investigaciones Agrarias (ICIA). Los dos obtienen los resultados más positivos, sin duda reflejo de un mayor esfuerzo en el cumplimiento de la Ley de Transparencia, que es justo reconocer y estimular.
Causó justificada sorpresa y rechazo social el hecho de que se interrumpiera desde el pasado mes de enero la actualización mensual de sus estadísticas sobre las listas de espera sanitarias del Servicio Canario de Salud, uno los indicadores esenciales de rendición de cuentas de todo el sector público canario. Es decir, se produjo todo un retroceso en la transparencia de este indicador.
Entre los que menos información aportan en sus webs o portales de transparencia hay que citar a los que, según se puede apreciar en el cuadro 17 de este informe, no tienen ni página web, ni sede, ni portal; en muchos casos por ser entidades o empresas ya inoperativas pero que mantienen su personalidad jurídica todavía en activo. Pero también a otras que, siendo relevantes, ofrecen poca información sobre sí mismas en sus páginas webs; no incluyen los contenidos que determina la Ley de Transparencia de Canarias (LTAIP). Es el caso del Consorcio de Emergencias de Gran Canaria, la Fundación Canaria de Acción Exterior, PROMOTUR, Museo Elder, Consorcio de la Zona Franca de Tenerife, Consorcio de la Zona Franca de Gran Canaria, VISOCAN o GESPLAN.
V. Comprobación de los portales de transparencia de las universidades públicas canarias.
Las dos universidades canarias solo publican íntegramente uno de los tipos de información “1. Información general”. En el resto de los apartados el nivel de información en la mayoría de los casos es muy insuficiente. Las universidades canarias han de hacer un esfuerzo en publicar la información a la que vienen obligadas; y más siendo instituciones de referencia en ámbito del conocimiento, que debieran convertirse en pauta y modelo de buenas prácticas para el resto de las instituciones.
Ninguna de las universidades públicas canarias llega a ser conceptuada en el estudio como “transparente”. Ambas son, según este informe, instituciones traslúcidas. Están situadas en un nivel medio-bajo del ranking hecho por la Fundación Compromiso y Transparencia; lugar en el que se encuentran la mayoría de instituciones académicas. La ULPGC cumple con 20 de los 26 indicadores y ocupa la posición número 12; junto con las universidades de Girona y de Salamanca. Por su parte, la ULL está en el puesto 15, al mismo nivel de transparencia que la Universidad de Sevilla y la Politécnica de Cartagena, con 16 indicadores publicados.
Las dos universidades canarias tienen claro margen de mejora. La ULPGC podría estar dentro del grupo de transparentes si tuviera a la vista pública los estados financieros y las cuentas anuales actualizadas. Por el contrario, la ULL tendría que hacer un esfuerzo mayor y mostrar también otros indicadores para ascender en el ranking y abandonar el conjunto de traslúcidas.
VI. Comprobación de la publicidad de los contratos menores.
Se ha efectuado por el Comisionado la comprobación de todos los portales de transparencia, al objeto de verificar la correcta publicidad de los contratos menores, siendo el resultado el que se incorpora como Tabla 9 del Anexo I de este informe.
Puede concluirse que la información sobre contratos de las administraciones públicas sigue siendo muy insuficiente, ya que las áreas de contratación son por lo general las últimas en incorporarse a la plena gestión electrónica de sus expedientes, lo que facilita su trazabilidad y tratamiento informativo. Dada la desconfianza generalizada que se ha extendido sobre el conjunto de las contrataciones públicas, en el futuro la evaluación de la transparencia en la contratación será una de las auténticas piedra de toque del control de la transparencia; área en la que deberá producirse una colaboración mucho más estrecha entre los órganos garantes del derecho a saber y los órganos auditores de la cuentas públicas.
VII. Resultados del cuestionario web a las administraciones canarias.
a) Identificación del sujeto obligado
El área directiva al que se encomienda la transparencia se sitúa básicamente en la alcaldía (40,91%).
Se observa una diferente estructura entre las entidades, de tal forma que tanto la CAC como los cabildos encomiendan la transparencia a un área específica de gobierno abierto, transparencia, participación ciudadana (87,50%) , mientras que los ayuntamientos todavía no han desarrollado dicha área (apenas un 7,50%), atribuyéndola a los alcaldes en un 45%. A mayor tamaño de la institución, mayor probabilidad de que se encomiende a un área especializada.
b) Regulación y evaluación de la transparencia en la entidad
Apenas 9 de los 88 sujetos obligados que respondieron al Comisionado elaboraron la memoria o el informe anual que exige la Ley 12/2014, esto es el 10,23% de los mismos, no cumpliendo con la obligación legal de evaluar el grado de aplicación de la Ley de Transparencia el 89,77%. Fueron estos el Gobierno de Canarias, el Cabildo de Gran Canaria, el Cabildo de La Palma, el Cabildo de Lanzarote y los ayuntamientos de Las Palmas de Gran Canaria, San Bartolomé de Tirajana y Güímar
c) Publicidad activa.
De los 83 sujetos obligados que han contestado en el cuestionario web que disponen de portal de transparencia, se observa que apenas la mitad de los portales (en concreto, 42 portales) se estructuran de conformidad con la sistemática o rúbricas de la Ley de Transparencia canaria, mientras que 57 portales se estructuran siguiendo los indicadores de Transparencia Internacional.
Por otra parte, de las 76 respuestas obtenidas a la pregunta de si en el portal de la entidad existe un enlace a la web del Comisionado de Transparencia para facilitar la interposición de reclamaciones, se comprueba que solo en 9 portales se hace referencia a éste.
Solo uno de cada diez de los portales de transparencia están vinculados con el Portal del Comisionado de Transparencia de Canarias, por lo que se limita la información sobre lo que este órgano puede aportar a los ciudadanos y empresas para la realización de consultas o para garantizar su derecho a saber.
Únicamente el 25% de los Portales cuenta con un sistema de medición del tráfico habido en el mismo, mientras que en el 75% restante no se conoce ni el número de visitas, ni las páginas visitadas, llegando a la conclusión de que en general se desconoce qué información le interesa a los ciudadanos cuando visitan los portales.
Y apenas uno de cada cinco de los portales informan de la Ley canaria de Transparencia, siendo necesario una mayor divulgación por parte de los sujetos obligados sobre la misma.
d) Derecho de acceso a la información pública
Solo el 22,73% de los obligados a la ley de transparencia facilita a sus ciudadanos mediante un modelo de solicitud el ejercicio del derecho de acceso a la información pública.
El 69,32% de los sujetos obligados por la Ley de transparencia que respondieron al Comisionado permiten la presentación indistintamente por el canal presencial o en sede electrónica, mientras que en 27 portales (el 30,68% del total) solo se permite la presentación de la solicitud de derecho de acceso en papel por registro de entrada.
En solo seis portales se informa del derecho que tienen los ciudadanos a reclamar las denegaciones de acceso a la información ante el Comisionado de Transparencia, un 7,89%.
El 71,59% de las entidades públicas no informan a sus ciudadanos de una vía importante de defensa de sus derechos de acceso a la información pública, como es el acceso a la reclamación ante el Comisionado de Transparencia.
Se aprecia que únicamente 12 de las instituciones que respondieron al cuestionario han dictado una resolución, instrucción u ordenanza que regule la forma en que se tramitan las respuestas, lo que en parte justifica la falta control existente sobre las solicitudes de acceso, llegando incluso a desconocer cuántas se han presentado.
De los 88 sujetos obligados que contestaron al Comisionado de Transparencia en 2016, sólo 8 disponen de estadísticas sobre las preguntas que no son de acceso a la información pública; esto es, las preguntas más sencillas que pueden hacer los ciudadanos a los sujetos obligados a transparencia. De estos 8 sujetos obligados, los ayuntamientos de Santiago del Teide, Santa Cruz de Tenerife, Santa Brígida y San Miguel de Abona y el Cabildo de La Palma realizan estadísticas de atención presencial; el Ayuntamiento de Adeje dispone de estadísticas de atención presencial, telefónica y vía web o por correo electrónico; el Ayuntamiento de San Cristóbal de La Laguna cuenta con estadísticas de atención presencial y vía web o por correo electrónico; y el Ayuntamiento de Arona lleva a cabo estadísticas de atención telefónica y vía web o por correo electrónico.
Por lo tanto, el 90,91% de los sujetos obligados a la ley de transparencia no disponen de información estadística sobre lo que los ciudadanos preguntan, lo cual no deja de ser preocupante a la hora de prestar los servicios públicos.
3. Información sobre las reclamaciones de derecho de acceso a la información pública.
A. Procedimiento de reclamación contra las denegaciones de solicitudes de información.
La reclamación ante el Comisionado de la Transparencia se ha de interponer por escrito en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente al de la notificación del acto impugnado o desde el día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio administrativo; si bien, en este último supuesto de que se le haya negado la información al solicitante mediante la figura del silencio administrativo, el plazo para reclamar es indefinido. Podrá presentarse en la sede electrónica del Comisionado de Transparencia, en su registro sitio en el edificio del Parlamento de Canarias, en los ayuntamientos y en cualquiera de los lugares previstos para la presentación de escritos dirigidos a la administración pública de la Comunidad Autónoma de Canarias. Excepcionalmente y siempre que se aporten medios para verificar la identidad, admitimos presentaciones por correo electrónico. El escrito de reclamación (para el que existe modelo en nuestra web) escrito debe contener:
Como novedad paralela a la presentación de este informe, producto de un proyecto desarrollado a partir de octubre de 2016 y que es descrito en el apartado de “Organización y Medios Personales y Materiales”, desde final de marzo de 2017, el Comisionado, en la línea de mecanizar y automatizar los procedimientos operativos internos y, a la vez, cumplir la legislación actual en materia de administración electrónica, ha incorporado un sistema de gestión, tramitación y publicación de expedientes administrativos, ha puesto en marcha un registro de entrada/salida de documentación, una sede electrónica, un control y seguimiento de reclamaciones y otros expedientes del Comisionado, operativa con firma electrónica y archivo electrónico. Por tanto, a partir de esa fecha los ciudadanos y administraciones pueden relacionarse con el Comisionado por vía electrónica y recibir sus comunicaciones por la misma vía.
De las 91 reclamaciones presentadas en 2016 se encuentran resueltas las 91 a la fecha de elaboración de este informe: El plazo medio de resolución se ha elevado en el ejercicio pasado hasta 95 días respecto a los 60 días de media en 2015; por tanto, se excede en cinco días más del plazo establecido por la norma. Ello ha obedecido al notable aumento de las reclamaciones sin el consiguiente refuerzo de los medios preexistentes; a la especial complejidad de algunas; y a las prestaciones del personal del Comisionado de Transparencia en actividades ajenas a sus cometidos en Transparencia y Acceso a la Información, que se detallan en el apartado de medios personales de esta memoria. Todo ello contribuyó a que 40 resoluciones se concluyeran después de haberse agotado el plazo de noventa días contemplado en la Ley.
Es obligación del Comisionado de Transparencia la difusión mediante publicación en su portal web de las reclamaciones adoptadas. Esta publicación se realiza previa disociación de los datos de carácter personal que contuvieran, una vez se hayan notificado a los interesados. Se viene cumpliendo regularmente desde el inicio de 2016, en el apartado de “Resoluciones” en la siguiente dirección: https://transparenciacanarias.org/viewresoluciones
A fecha de la presentación del informe solo consta la presentación de un recurso contencioso administrativo contra una resolución del Comisionado de Transparencia relativa al Ayuntamiento de Santa Úrsula.
B. Resoluciones ejecutivas adoptadas por el Comisionado de Transparencia.
En los anexos de este informe se contiene un resumen de cada una de las resoluciones recaídas en las reclamaciones que han sido presentadas en el año 2016 y como han sido resueltas en su totalidad.
Este es el trabajo más importante de los llevados a cabo en el día a día por los servicios del Comisionado de Transparencia. Si se tiene la necesidad de contar con los documentos completos de alguna de ellas, se hallan disponibles en la web del Comisionado de Transparencia, una vez disociados los datos de carácter personal, tal como dispone el artículo 57 de la Ley 12/2014. Y en la medida en que se informa con periodicidad sobre el mismo en nuestra web [ https://transparenciacanarias.org/viewresoluciones ] no lo reiteramos en el informe anual.
Como novedad respecto a la memoria de 2016, se incorporan las materias sobre las que trata la reclamación y el sentido de la resolución. En el futuro se habilitará en abierto un gestor de expedientes de la base de datos para mejorar la accesibilidad a las resoluciones y a otra documentación que genere el Comisionado de Transparencia.
C. Estadísticas sobre las reclamaciones relativas el derecho de acceso a la información.
I. Reclamaciones por derecho de acceso en Canarias
A lo largo de 2106 se han presentado 91 reclamaciones al Comisionado de la Transparencia; lo que representa quintuplicar las 18 que se recibieron en el segundo semestre del año 2015. Todas están resueltas a la fecha de emisión de este informe.
De las 91 reclamaciones presentadas, 6 no fueron admitidas, fundamentalmente por un motivo principal: lo que demandaban los solicitantes a las administraciones públicas no podía considerarse información pública en los términos contemplados en la ley, sino otro tipo de actuación que no corresponde analizar al Comisionado.
De las 85 reclamaciones admitidas, únicamente 7 fueron denegatorias (el 8,2%). Se estimaron determinando el derecho a un acceso completo a la información solicitada 64 reclamaciones (el 75,3%); y se reconoció un acceso parcial a la información demandada a 6 (el 7%).
Las 8 reclamaciones restantes (que representan el 10,7% y en el cuadro siguiente figuran como “otras”) se refieren a expedientes que se resolvieron durante el propio trámite; ya que las administraciones reclamadas a veces ceden la información a los ciudadanos una vez que el Comisionado de Transparencia les requiere para que informen y presenten las alegaciones que consideren oportunas. Es decir, se procede al cierre y archivo de la reclamación por haberse hecho entrega de la información, previo requerimiento del Comisionado, antes de producirse la resolución sobre la misma. Es por ello que, finalmente, se concluye que el 93% de las reclamaciones admitidas a trámite han obtenido un resultado favorable para el ciudadano.
De los 91 expedientes, 89 de ellos han sido objeto de requerimientos de petición de expediente y/o de audiencia y en 15 de ellos ha habido que realizar reiteración de las peticiones. Finalmente, aparecen en este año los requerimientos de cumplimiento de las resoluciones del Comisionado al tener conocimiento por los reclamantes de que no se ha hecho entrega de la información.
II. Reclamaciones por derecho de acceso en las comunidades autónomas
En once comunidades autónomas se presentan reclamaciones en materia de derecho de acceso a la información ante los órganos garantes de la transparencia autonómicos, creados por su normativa específica: Son las de Andalucía, Aragón, Baleares, Canarias, Castilla y León, Cataluña, Comunidad Valenciana, Galicia, Murcia, Navarra y País Vasco. En los casos aragonés, balear y vasco, sus órganos garantes estuvieron activos o en funcionamiento muy poco tiempo en 2016 como para que sus estadísticas puedan considerarse significativas. El Consejo de Transparencia de Navarra arrancó en 2017.
En el resto de las comunidades autónomas, las reclamaciones se resuelven mediante convenios de cada gobierno autonómico con el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG) estatal, que en 2016 resolvió 323 reclamaciones relativas gobiernos y administraciones públicas locales enviadas sobre todo desde Asturias, Cantabria, Castilla La Mancha, La Rioja y Madrid; y 558 reclamaciones el año pasado contra decisiones del conjunto de la Administración General del Estado (AGE), 41 más que en el año 2015.
Tres órganos garantes autonómicos comenzaron a funcionar en el segundo semestre del año 2015. La Comissió de Garantía de Cataluña tuvo 37 reclamaciones en 2015 y 561 en 2016; el Consejo de la Transparencia de la Región de Murcia recibió 30 en 2015 y 59 en 2016; y el Comisionado de Transparencia de Canarias dio entrada a 18 reclamaciones en 2015 y a 91 en 2016.
A partir del pasado año, el Consejo de Transparencia de Andalucía recibió 136 reclamaciones en 2016; el Procurador del Común de Castilla y León, 100; el Valedor do Pobo de Galicia, 55; y el Consejo de Transparencia de la Comunidad Valenciana, 125. Todos ellos analizaron dentro de ese año algunas reclamaciones que habían sido presentadas en el año 2015. En la segunda mitad de ese ejercicio comenzaron a funcionar el Consejo de Transparencia de Aragón y la Comisión Vasca de Acceso a la Información Pública. Y en 2017 se ha constituido el Consejo de Transparencia de Navarra.
4. Noticias destacadas sobre transparencia en Canarias.
Este año hemos considerado oportuno incluir una selección de las principales noticias referidas a la implementación de las nuevas obligaciones de transparencia activa (portales de transparencia) y de respuesta a las preguntas que los ciudadanos formuladas a las instituciones en base a su “derecho a saber”, mucha más potente y efectivo desde que se están desplegando las leyes de transparencia.
A pesar de la vinculación de la falta de transparencia con la reducción de la confianza ciudadana en casi todas las instituciones públicas que se detecta en todos los estudios sociológicos, el tema, como se podrá apreciar, no ha estado muy presente en la agenda mediática y pública; quizá porque medios y políticos han entendido que, una vez aprobadas las leyes y arrancados los portales de transparencia, los problemas derivados de la opacidad del sector público en su conjunto se resolvían por sí solos. Pero lo cierto es que no se ha cerrado o concluido nada, ningún proceso; sino que es ahora cuando nos encontramos en los inicios, en un punto de inflexión vital.
Si los ciudadanos, y especialmente los periodistas como ciudadanos que son y especializados en la captación y difusión de información, no hacen mayor y mejor uso de las posibilidades de obtener respuesta documental a sus preguntas, las leyes de transparencia habrán servido para mucho menos de lo esperable.
El resumen de noticias que se adjunta en el Anexo IV es un buen reflejo de hasta qué punto los medios informativos de Canarias no han usado las nuevas capacidades legislativas para obtener informaciones que se les niegan. Se cuentan con los dedos de una mano el número de periodistas que han planteado preguntas y/o reclamaciones por los canales abiertos por las leyes de transparencia en Canarias.
5. Regulación del Comisionado de Transparencia de Canarias.
A. Sistema de elección, cese y retribuciones.
Es elegido y puede ser cesado por mayoría de tres quintas partes del Parlamento de Canarias, conforme al procedimiento que se establezca por el mismo, por un período de cinco años no renovable y su nombramiento se realizará por decreto del presidente de la Comunidad Autónoma. Y su ejercicio es incompatible con todo mandato representativo, con todo cargo político o actividad de propaganda política, con la permanencia en el servicio activo de cualquier Administración pública, con la afiliación a un partido político o sindicato, con el desempeño de funciones directivas en un partido político o en un sindicato, asociación o fundación y con el empleo al servicio de los mismos, con el ejercicio de las carreras judicial y fiscal y con cualquier actividad profesional, mercantil o laboral.