2) Consideraciones generales
La Ley 12/2014, de 26 de diciembre, de transparencia y de acceso a la información Pública, establece en el artículo 65 que el Comisionado de Transparencia y Acceso a la Información Pública elaborará anualmente un informe sobre el grado de aplicación y cumplimiento de esta ley, de la que –por analogía con estudios estatales como el realizado por la Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios (AEVAL)–, hay que deducir un muy escaso conocimiento, no tanto sobre su existencia (de la que han oído hablar) como de sus contenidos y derechos. Ni la ley básica estatal de diciembre de 2013 ni ninguna de las autonómicas posteriores llevaron aparejadas grandes gastos en campañas divulgativas de ningún tipo.
Si a ello añadimos que la inmensa mayoría de las instituciones canarias que cuentan con portal de transparencia han procedido a actualizar sus portales de transparencia en los meses de enero, febrero y marzo pasados, la evaluación referida al segundo semestre del año 2015 (periodo en el que echa andar el Comisionado de Transparencia) lo que detecta es un generalizado incumplimiento en los contenidos y plazos de aplicación de la Ley canaria, que solo comienza a remontar ligeramente en los primeros meses de 2016, que no son propiamente objeto de este informe. En síntesis, la situación mejora progresivamente, pero muy despacio.
Nos encontramos, tanto en España como en Canarias, ante unos portales y sistemas institucionales de transparencia auténticamente “párvulos”, cuando no “recién nacidos”, que han de ser evaluados por unos órganos garantes de supervisión y control también igualmente “párvulos”. Y no nos duelen prendas en reconocerlo porque, en Canarias y en España, todo el mundo está aprendiendo en esta materia. Como más adelante se detallará, nuestros esfuerzos desde octubre de 2015 por hallar una metodología de evaluación común en todo el país no han fructificado, aunque sigan dándose pasos hacia ello.
El primer informe que emite el Comisionado de Transparencia y Acceso a la Información Pública es también el primero que se va a emitir y presentar en España ante una cámara legislativa sobre cumplimiento de la normativa de transparencia y acceso a la información pública. La Ley estatal y el resto de las leyes autonómicas contemplan la presentación de un informe anual, pero no fijan fecha para su entrega, ni articulan el modo en que esos informes han de incluir y contrastar los que han de hacer todas las instituciones obligadas por la Ley.
El marco temporal de los primeros informes, el primer año de aplicación de las incipientes leyes, condiciona de manera importante el contenido y profundidad de los mismos por varias razones:
- La Ley sigue en periodo de despliegue e implantación en la mayor parte de la administración.
- El acceso a los entes privados afectados y el conocimiento de sus obligaciones por los mismos es poco significativo, muy escaso.
- La compleja entrada en vigor ha producido un efecto dilatante en la asunción de responsabilidades.
- La disponibilidad de la información exige unas habilidades desarrolladas dentro de las administraciones de la que no todas disponen.
- La implantación coincide con un marco presupuestario restrictivo.
- Se está tratando de que tome cuerpo y arraigue una cultura derivada de una legislación; y no, a la inversa, una legislación derivada de una cultura; por lo que la labor de impulso, implantación y fomento se hace mucho más difícil. Cuando las leyes se incardinan en hábitos culturales sólidos su desarrollo es inercial y casi automático.
- Y en cuanto a las acciones de control y garantía, el propio Comisionado ha iniciado su andadura sentando las bases y procedimientos de su operatividad en el segundo semestre de 2015, sin medios propios; y ha dispuesto de su primer presupuesto a partir de enero de 2016.
A pesar de las dificultades expresadas, por este Comisionado se ha planteado este primer informe como un documento de rendición de cuentas de las tareas acometidas durante el año 2015 y un apunte y aproximación de las tareas a desarrollar en los próximos ejercicios, una vez se vayan profundizando en los diferentes instrumentos de la norma y en la implantación de herramientas que faciliten el cumplimiento de la misma y el suministro de información al ciudadano. Este informe inicial no ha de ser visto como el informe modelo de cumplimiento de la normativa de transparencia y acceso a la información para ejercicios sucesivos, sino como el resultado de los primeros esfuerzos y aprendizajes, en los que se hace camino al andar, en los que se construye el vehículo en marcha, ya que hasta ahora en España no hay precedentes o referencias de las que tomar contraste.
Respecto a los parámetros del informe definidos en el artículo 65 de la Ley 12/2014, hay que señalar que, en este primer año, respecto al contenido relativo a las denegaciones de solicitudes de acceso a la información, solo se conoce su número y el tipo y categoría de la información solicitada, pero se desconocen los motivos en que se han fundado las denegaciones de acceso.
Sí que se incorporan los datos relativos a “las reclamaciones presentadas contra las denegaciones de solicitudes de acceso a la información, expresando su número, los motivos de la reclamación y los acuerdos adoptados en las mismas por el comisionado o comisionada”.
Tampoco se ha podido disponer de los datos en los apartados relativos a “los incumplimientos de la obligación de hacer pública la información relacionada en el título II de esta ley y los requerimientos formulados para su subsanación” y “los procedimientos disciplinarios y sancionadores incoados y resueltos por la comisión de las infracciones previstas en esta ley”, ya que no ha habido tiempo ni medios para acometer estas tareas. No obstante, ya en algunas resoluciones de reclamaciones se la ha instado al obligado a que incorpore información en el portal de transparencia.
La actividad de asesoramiento ha sido intensa si se pone en relación con los medios disponibles: no se ha dejado de responder a ninguna consulta escrita, oral, telefónica o vía redes sociales, y se ha participado en aquellas instancias o actos públicos se nos ha requerido para informar sobre el sistema de transparencia canario; aunque al estar en construcción todavía los sistemas de administración electrónica del órgano, no disponemos de un instrumento cuantificador.
Se han emitido un criterio interpretativo respecto a las obligaciones de las empresas privadas. Y se han desarrollado tentativamente (en modo beta, bien podría decirse) los aspectos relativos a la evaluación de cumplimiento de la normativa de transparencia y acceso con un diseño específico y limitado para esta primera evaluación, que se detalla más adelante. Este diseño permite ver los incumplimientos de entrega de información al Comisionado y la existencia o no de portal de transparencia y de sus contenidos genéricos. Con la todavía escasa información disponible, no se ha estimado procedente acudir a los procedimientos de disciplina de transparencia y acceso a la información previstos en la Ley, por las razones ya expuestas en este informe sobre la implantación de la Ley. En los próximos tres meses se va a intensificar la coordinación con el Consejo de Transparencia estatal y los órganos garantes autonómicos en este sentido.