1) Presentación
En un país con escasa tradición en las prácticas de rendición de cuentas y transparencia, y a solo unos meses de la entrada en vigor generalizada y completa de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, bien se puede afirmar que la aspiración de transparencia forma parte de la agenda política y “declarativa” de la actualidad, pero que está todavía muy lejos de formar parte de la práctica operativa habitual –salvo excepciones– del conjunto de sus administraciones y, sobre todo, de sus entes dependientes y de la densa red municipal.
A las a veces razonables justificaciones basadas en las dificultades por falta de medios que impone la crisis económica, porque pasamos por momentos de recortes y falta de medios, se une a una tradición cultural que podemos sintetizar en dos enunciados: “El dato público es del que lo tiene, no de todo el mundo” y “preguntar es de mala educación”, esa advertencia con la que durante décadas y décadas se ha advertido a los niños para frenar sus preguntas.
Esos niños se convirtieron en adultos y se acostumbraron a no preguntar ya en las ominosas décadas franquistas de falta de libertades, cuando la mera pregunta era tomada por desafección, crítica o rebeldía; pero también en los posteriores tiempos de democracia, en los que los ciudadanos se han sentido libres para la queja, pero no tanto para la curiosidad, para ejercer realmente el derecho de acceso a la información habitual en los países de nuestro entorno europeo y occidental.
Solo la crisis institucional derivada del afloramiento de constantes casos de corrupción, en paralelo al empobrecimiento en niveles de renta de la mayoría de los ciudadanos, condujo a una demanda de una legislación más transparente: con más posibilidades para la publicidad activa y para que los ciudadanos, con sus preguntas, tuvieran más acceso a la información pública de su interés.
Pero los primeros datos del año 2015 indican, tanto en el ámbito estatal como en el autonómico, que los ciudadanos no están ejerciendo apenas el derecho de acceso (bien sea por desconocimiento de la ley o por falta de interés en tomarse tiempo para presentar solicitudes) ni tampoco están haciendo una presión efectiva a las administraciones que no han habilitado todavía los nuevos contenidos de publicidad obligatoria, bien en los portales de transparencia, bien en las webs públicas. Ni siquiera los profesionales que más podían beneficiarse de los nuevos “yacimientos de datos” a los que obliga la ley, los periodistas, han ejercido como colectivo una demanda amplia, salvo en casos muy particulares, o por aquellos departamentos (todavía escasos) de periodismo de datos en algunos medios digitales.
Estas circunstancias no disculpan a aquellas administraciones que no han cumplido o han sido laxas en la aplicación de las leyes de transparencia, pero explican su lenta puesta en marcha.
En Canarias hemos detectado 389 sujetos obligados de carácter público, englobando a la administración de la Comunidad Autónoma de Canarias, los cabildos insulares y los ayuntamientos canarios, así como todos los organismos autónomos, entidades empresariales, fundaciones, sociedades mercantiles, consorcios, y demás entidades de Derecho Público, vinculadas o dependientes de los mismos. Dentro de este segmento se ha aplicado fundamentalmente el análisis en el Gobierno de Canarias, los cabildos insulares y los 88 ayuntamientos.
Para una primera aproximación sobre las obligaciones de transparencia activa en empresas y entidades privadas, cada administración habrá de dar a conocer la relación de entidades que perciben fondos superiores a los determinados en la ley, por contrato, ayuda, o subvención. En el despliegue progresivo del sistema de transparencia marcha por detrás del sector público (excepto las empresas cotizadas) ya que las normas les exigen mucha menos transparencia: solo la que tiene que ver con el manejo de fondos públicos.
La determinación de la metodología de evaluación del grado de cumplimiento de la Ley 12/2014, de 26 de diciembre, ha sido uno de los caballos de batalla de este primer año de la ley; aunque los órganos garantes han estado mucho más pendientes de satisfacer las demandas de los ciudadanos en reclamaciones de acceso a la información que en la supervisión y evaluación de los portales de transparencia, cuyo nivel de usuarios únicos y de visitas es muy bajo todavía a estas alturas, tanto por su reciente implantación como por el hecho de que en la mayoría de los casos no han desplegado grandes esfuerzos en acciones SEO que faciliten un mejor posicionamiento en buscadores o una mejor experiencia del usuario; factor fundamental para que vuelva a menudo al sitio web.
La evaluación del cumplimiento real de la publicación de los contenidos que indican las leyes de transparencia por órganos públicos no cuenta en España ni en Canarias con precedente alguno, por lo que no existe una metodología comparable que sirviera de referencia para este primer informe. Los precedentes de análisis realizados por organizaciones privadas siguen parámetros de ámbito internacional que poco tienen que con las obligaciones legales tanto de la ley canaria (que exige la publicación de 254 tipos de datos en modo publicidad activa).
El Comisionado desarrolló un sistema de evaluación provisional y más simple que el esbozado por la Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios (AEVAL), acorde al estado incipiente de los sistemas de transparencia institucional. Como se detalla en el informe, el mayor esfuerzo de las instituciones que sí activaron sus portales se ha dirigido a describir su organización interna, las retribuciones de los cargos públicos y personal de confianza (muy demandas desde los medios de comunicación) y la información económico-financiera, de la que ya disponían la mayoría de las entidades al serle requerida anualmente por el Gobierno de Canarias, Ministerio de Hacienda y Audiencia de Cuentas.
En materia de solicitudes ciudadanas de acceso a la información, se confirma la escasez apuntada al principio. Durante el año 2015 el Gobierno de Canarias solo contabilizó 94 propiamente dichas y los cuatro cabildos insulares que facilitaron información registraron 15, según se desprende su respuesta a las fichas de evaluación. Sin embargo, toda una serie de factores indican que hubo más solicitudes que no contabilizaron en la estadística por falta de un instrumento único de recogida de datos en cada institución. La falta de criterios uniformes de contabilización se manifiesta especialmente en el apartado referido al acceso a la información del bloque municipal del informe, donde se contabilizan 219 solicitudes.