1) Conclusiones y recomendaciones
Buena parte del Informe Anual de Evaluación del Cumplimiento de la Ley 12/2014 se centra en eI Índice de Transparencia de Canarias (ITCanarias) y en la aplicación telemática T-Canaria para la autoevaluación de todas las administraciones canarias; porque constituyen dos pioneras singularidades canarias en el sistema institucional de la transparencia en España, que se sitúan a la vanguardia en el proceso de control y evaluación de la transparencia activa.
Al cabo de tres años se han constituido en la más amplia y transversal evaluación de una politica pública que se realiza actualmente en Canarias (y de forma única en España); porque alcanzó ya este año a 278 de sus 340 instituciones y entidades dependientes, mediante la recopilación de más de dos millones de datos. Ese proceso nunca sería posible para el pequeño equipo del Comisionado de Transparencia –órgano integrado en el Parlamento de Canarias– sin la colaboración de más de 400 empleados públicos de todas las instituciones canarias. Colaboración que fue esencial para que el ITCanarias fuera reconocido con dos premios nacionales (Novagob y Fundación Compromiso y Transparencia) el pasado mes de octubre de 2019; y por la que les estamos muy sinceramente agradecidos.
La experiencia durante los tres últimos años en Canarias ha demostrado que realizar este control no solo es un acicate importante para que las entidades cumplan la ley, sino que también resulta ser una ayuda para ellas, ya que les permite autoevaluarse, ver dónde y de qué manera deben mejorar.
Los positivos efectos de la transparencia sobre los sistemas de gobierno y sobre su mayor o menor integridad y eficiencia se producen por el hecho de que la información esté permanentemente accesible en unos casos (portales de transparencia de las páginas webs) y fácilmente accesible cuando se pida por derecho de acceso. El hecho de que los datos sean ahora potencialmente vistos con mucha más facilidad promueve mejores comportamientos y resultados públicos. La evaluación permite estimular esos efectos, mediante una recompensa o penalización reputacional a los mejores y a los peores cumplidores.
El progresivo afinamiento durante estos tres años del Índice de Transparencia de Canarias (ITCanarias), a través de la aplicación telemática T-Canaria, ha permitido configurar un procedimiento administrativo interinstitucional completamente electrónico. La mediación telemática ha posibilitado un permanente grado de interactividad y colaboración instantánea cada año, durante los meses de duración del proceso, entre los reducidos servicios del Comisionado de Transparencia con los más de 400 servidores públicos ya indicados, de todas las instituciones canarias y sus entidades dependientes. Las experiencias de unos y otros son la base de lo que se puede denominar un -en sus inicios- no previsto círculo virtuoso; que progresa y se retroalimenta de manera continua y bidireccional; y que permite así la mejora, cada año, de forma demostrable, tanto de la calidad del Índice ITCanarias como de la riqueza informativa de más del 80 % de los portales de transparencia del Archipiélago.
Actualmente en el Comisionado de Transparencia de Canarias trabajamos en el diseño de una aplicación de software libre, abierta al público, que permita a cualquier persona autoevaluar a cualquier entidad pública sujeta a publicidad activa en Canarias y España, verificando únicamente, si así se desea, las obligaciones y los requisitos de la Ley básica estatal (19/2013). Este aplicativo servirá para medir el nivel de cumplimiento de las obligaciones de transparencia en cualquier institución española y hacer evaluaciones comparativas entre territorios; algo especialmente útil para activistas de la transparencia y profesionales de los medios de comunicación.
El Índice de Transparencia de Canarias (ITCanarias) de las 98 instituciones de las islas (ayuntamientos, cabildos, Gobierno de Canarias y universidades) para el ejercicio de 2018 tiene una nota media de 5,36; mientras que el de 2017 se cifró en 5,47 puntos; y el del año 2016 apenas llegaba a 3,14 puntos. La mayoría de las entidades han mejorado sus portales de transparencia entre 2016 y 2018 al realizar la autoevaluación y rendir cuentas ante el Comisionado de Transparencia, hasta tal extremo que la progresión de los niveles de transparencia ha sido positiva en más del 85 % de las instituciones.
No obstante, se advierte un muy leve retroceso entre el año 2017 y 2018 en el ámbito municipal: Las puntuaciones la Comunidad Autónoma y de los cabildos insulares mejoraron sus niveles de transparencia, mientras que la media de los ayuntamientos se redujo ligeramente en 17 centésimas (de un 5,33 a un 5,16). Este descenso de la media es debido en primer lugar a la coincidencia de la autoevaluación con las elecciones municipales. Por otra parte, impulsadas por los procesos de evaluación, las administraciones locales e insulares desplegaron en 2018 un mayor esfuerzo en la transparencia de los portales de sus entidades dependientes, cuya creación es mucho más reciente [en el ejercicio anterior de 2017 se cargaron 111 portales de entidades dependientes y en el ejercicio de 2018 aumentaron muy notablemente: lo hicieron 180, además de las 98 instituciones principales. Y en el primer y segundo año es más difícil obtener buenas puntuaciones. Por último, todavía existen al menos 24 ayuntamientos con puntuaciones por debajo del 3, que siguen sin tomarse en serio la transparencia activa y arrastran hacia abajo la media municipal regional.
Podrá observarse en la siguiente tabla (donde se conjuga la media aritmética con la media ponderada por población de ayuntamientos y cabildos) que, en cualquier caso, la media ponderada del año 2018 es la más alta del periodo, porque las corporaciones insulares más pobladas (Tenerife y Gran Canaria, sobre todo) impulsan hacia arriba esa media.
Medias de las 98 instituciones principales canarias
| Tipo de entidad | ITCanarias 2016 | ITCanarias 2017 | ITCanarias 2018 | |||
|---|---|---|---|---|---|---|
| Media aritmética | Media ponderada | Media aritmética | Media ponderada | Media aritmética | Media ponderada | |
| Comunidad Autónoma | 7,69 | - | 8,03 | - | 9,04 | - |
| Cabildos | 3,85 | 5,24 | 6,93 | 7,25 | 7,39 | 7,52 |
| Ayuntamientos | 3,03 | 4,2 | 5,33 | 6,67 | 5,16 | 6,49 |
| Universidades | - | - | 5,26 | - | 5,53 | - |
| Total general | 3,14 | 5,71 | 5,47 | 7,32 | 5,36 | 7,69 |
- El cuarto informe del Comisionado de Transparencia y Acceso a la Información Pública de Canarias se elabora un lustro después de la aprobación de la Ley canaria 12/2014, de 26 de diciembre, de transparencia y de acceso a la información pública. Y cuatro años después se logra que, por segunda vez consecutiva, todas las entidades evaluadas alcancen una nota media superior a 5, concretamente 5,27 en 2018 frente a 5,03 en 2017. Asimismo, por segundo año consecutivo se ha evaluado a las 98 instituciones principales (Comunidad autónoma, Cabildos, Ayuntamientos y Universidades públicas) y a las 42 entidades dependientes de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias.
- En este cuarto informe se ha incorporado al censo de entidades evaluadas a las asociaciones públicas, con lo que por primera vez en Canarias, siendo además la única comunidad autónoma que lo logra, se ha analizado a todos los sujetos obligados establecidos en el artículo 2.1 de la Ley 12/2014, de 26 de diciembre, de transparencia y de acceso a la información pública.
- Únicamente 62 entidades públicas del total de las 340 existentes en Canarias no presentaron su declaración de transparencia, por lo que quedan reflejadas en este informe como incumplidoras, con el principal objetivo de estimularlas a cumplir sus obligaciones en esta materia en el ejercicio anual siguiente.
- El ITCanarias y la aplicación informática que lo soporta (T-Canaria) constituyen una auténtica singularidad en la evaluación del grado de aplicación de las leyes de transparencia a nivel estatal, ya que ni en el Estado ni las comunidades autónomas cuentan con unos instrumentos similares, siendo Canarias pionera en esta materia.
- El Índice de Transparencia de Canarias (ITCanarias) de las 98 instituciones de las islas (ayuntamientos, cabildos, Gobierno de Canarias y universidades) se concretó en 2018 en un nota media de 5,36 puntos frente a los 5,47 del año 2017; y en ello influyeron factores como los que se detallaban anteriormente en este apartado.
- La Administración Pública de la Comunidad Autónoma, dirigida por el Gobierno de Canarias, obtiene en el informe del año 2018 un ITCanarias de 9,04 puntos, frente a los 8,03 del ejercicio anterior. El conjunto de las 43 entidades de su sector público autonómico ha mejorado significativamente, al pasar su media aritmética de 4,28 puntos en el año 2017 a 5,07 en el año siguiente. Alcanzado ese nivel, muy alto en un caso e intermedio en sus entes dependientes, sus esfuerzos de mejora han de dirigirse a elevar los contenidos y la calidad de los 22 portales de transparencia de sus 42 entes dependientes que todavía no rebasan la puntuación de cinco.
- Como hemos reiterado en estos años, los futuros avances se acelerarán sobre todo cuando tanto la cultura organizacional como la actitud demandante de los ciudadanos sea más proactiva y esté alineada con los objetivos regeneracionistas de las normas de transparencia.
- Entre los tipos de información que han de publicar todas las entidades (Institucional, Organizativa, Personal de libre nombramiento, Empleo en el sector público, Retribuciones, Económico-financiera, Contratos y Convenios y encomiendas de gestión) se observa que prácticamente ningún tipo de información en los sectores públicos autonómico, insular, local, universitario, ni entre las asociaciones públicas alcanza puntuaciones medias superiores al 7; si bien, pocos obtienen notas inferiores a los 3 puntos. De ello se deriva que no solo se deben publicar más contenidos informativos obligatorios sino que se debe mejorar la calidad con la que se hace pública dicha información. Principalmente hay que mejorar los niveles de actualización y reutilización de los datos.
- La metodología y la herramienta informática empleadas para construir el Índice de Transparencia de Canarias no solo ha evaluado el cumplimiento de las normas de transparencia canarias. Ha permitido también analizar el nivel de cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa de la Ley estatal de Transparencia (Ley 19/2013), pues están incluidas en los mapas de obligaciones de todas las entidades. Sin embargo, contra lo que podría esperar desde un análisis poco profundo (al partir del dato de que la ley estatal establece un máximo de 61 obligaciones en esta materia), la evaluación no refleja diferencias significativas entre los Indicadores de Cumplimiento de Publicidad Activa canario y estatal. En media, la diferencia de ambos indicadores es de únicamente dos décimas de punto. Por segundo año se demuestra que el nivel de cumplimiento de las 61 obligaciones de la Ley básica es una buena muestra de medición de las leyes autonómicas. Lo que abre unas posibilidades solventes y razonables para la medición homogénea del cumplimiento de las leyes autonómicas en todo el país con esa muestra de 61 obligaciones.
- Ciento veintitrés de las 278 instituciones y entidades colaboradoras en esta evaluación habían recibido solicitudes de acceso a la información pública en el año 2018, según su propia declaración. Asimismo, el total de solicitudes presentadas ascendió a 2.107. Estos datos evidencian la escasa demanda ciudadana en materia de solicitudes de información pública; subsanable con mejores actividades de difusión sobre los nuevos derechos de acceso a la información que definen desde el año 2013 las leyes de transparencia.
- Reiteramos lo ya expresado en anteriores informes sobre la escasa seguridad de que los datos declarados sobre las solicitudes de información sean muy precisos, ya que la gran mayoría de las instituciones no cuentan con un protocolo interno que permita agrupar este tipo de preguntas de la ciudadanía. Desde los registros oficiales se derivan a los departamentos o servicios, pero en muchos casos no hay un control estadístico sobre el trámite de todas ellas, ni siempre se abre el oportuno expediente administrativo de acceso a la información. Ello se ha comprobado mediante la técnica del “cliente misterioso” y se observa también a veces cuando el ciudadano no obtiene respuesta y reclama al Comisionado de Transparencia.
- En desacuerdo con la falta de información recibida ante sus preguntas a las administraciones canarias, en 2018 se registraron 355 reclamaciones de ciudadanos y entidades ante el Comisionado de Transparencia, frente a las 154 que se había producido en el año 2017. Tal cifra representa un aumento del 130,52 % sobre las 154 tramitadas en 2017; crecimiento que no va a producirse probablemente en 2019 porque en lo que va de año no han comparecido reclamantes con una misma pregunta denegada a un bloque de decenas de administraciones; como ocurrió en 2018 en tres casos. De las 347 reclamaciones resueltas en 2018, 90 no fueron admitidas a trámite, fundamentalmente porque lo que demandaban los solicitantes a las administraciones públicas no podía considerarse información pública en los términos contemplados en la ley, sino otro tipo de actuación que no corresponde analizar al Comisionado de Transparencia. De las 257 restantes reclamaciones admitidas, solo 5 fueron desestimadas (el 1,94 %). Por lo tanto, más del 91 % de los sujetos con reclamaciones admitidas obtuvieron una resolución favorable a sus demandas.
- El ratio de reclamaciones por cada 100.000 habitantes antes los órganos garantes de transparencia que resuelven las denegaciones de información en las comunidades autónomas, aumentó en 2018 en Aragón, Baleares, Canarias (donde pasó de 7,3 a 16,7 reclamaciones por cada cien mil personas censadas, más del doble de la media nacional de 7,2 en el año 2018), Castilla y León, Cataluña, Comunidad Valenciana, Galicia, Murcia, Navarra y País Vasco. Y disminuyó en Andalucía, Asturias, Cantabria, Castilla La Macha, Extremadura, Madrid y La Rioja. La media nacional de este ratio (7,2 frente al 5,7 del año 2017) creció menos que el año anterior por las reducciones que tuvieron lugar en las sietes comunidades citadas.
- El Portal de Transparencia del Gobierno de Canarias recibió 279.521 visitas a sus páginas web distribuidas en 85.463 sesiones. Comparado con el ejercicio 2017 estas cifras suponen unos incrementos del 29,76 % del número de páginas visitadas y del 64,21 % en el número de sesiones. Es necesario incentivar el conocimiento de los portales de transparencia del conjunto de las administraciones canarias y el del resto de las potencialidades de las normas de transparencia; así como incrementar su accesibilidad y usabilidad.
- Se ha de reiterar igualmente que, de los datos suministrados por las entidades obligadas respecto a las solicitudes de acceso a la información pública, la información sobre las presentadas no permite un tratamiento equiparable entre ellas. Esta situación se produce por la existencia de sistemas de información previos a la Ley 12/2014, de 26 de diciembre, de transparencia y de acceso a la información pública: Tenemos el 012 desde el que puede obtener información general sobre los servicios públicos canarios y la gestión de determinados trámites administrativos. El Servicio de Información y Atención Ciudadana pone a disposición de los ciudadanos un conjunto de actividades y medios para facilitarles el ejercicio de sus derechos, el cumplimiento de sus obligaciones y el acceso a los servicios públicos. Existe una Oficina Canaria de Información y Atención Ciudadana, que da atención presencial al igual que las oficinas de registro, también la Red de oficinas integradas de Atención al Ciudadano (Red 060). Estructuras similares mantienen los cabildos y de menor dimensión los municipios. Además hay ventanas específicas como el Sistema de Información Territorial de Canarias o el Sistema de Información Ambiental de Canarias (SIMAC). Y a todo ello se han de añadir, como sistema de información intermediario, los gabinetes de prensa de las instituciones. Desde el año 2016 ya se viene mostrando este problema con algunos ayuntamientos con cifras muy superiores de solicitudes al haber integrado las peticiones del área urbanística: demanda que, aunque preexistente a las normativas de transparencia, no dejan de ser informaciones públicas. Ello evidencia la necesidad de un desarrollo normativo clarificador de estas lagunas.
- El desarrollo reglamentario de la Ley de Transparencia sigue siendo una asignatura pendiente tanto en el ámbito estatal como en el canario; para definir cuestiones tales como las obligaciones de información de los partidos políticos, organizaciones sindicales, organizaciones empresariales y entidades privadas que perciban subvenciones, así como información en materia de ordenación del territorio, información estadística, requisitos del portal de transparencia y concreción de los órganos competentes para la resolución de solicitudes de acceso.
- Volvemos a insistir en que para que el ejercicio del derecho de acceso a la información pública sea efectivo es necesario que la Administración adopte una serie de actuaciones orientadas a establecer unas condiciones que garanticen la viabilidad práctica de tal derecho. Hay que tener en cuenta que la transparencia se ha de convertir en un procedimiento electrónico con múltiples variables: políticas, jurídicas, orgánicas e informáticas. Por ello, es preciso:
- Reforzar la formación y asunción de la cultura de la transparencia en la administración pública y demás sujetos obligados.
- Adecuar la política de gestión/archivo/organización documental.
- Estructurar la información existente conforme a los parámetros y principios de la Ley y preparar la producción de información para esa misma estructura.
- Incorporar toda la información disponible en acceso directo en el portal de transparencia. Su actualización y gestión en un momento de crisis como el que vivimos es un enrome reto.
- Trabajar con los criterios de accesibilidad y reutilización.
- Desarrollar sistemas de información que aseguren la disponibilidad, trazabilidad y calidad de la información.
- Hacer sostenible el proyecto de transparencia y acceso a la información manteniendo niveles moderados de inversión y de gasto.
- Otra tarea pendiente de resolver mediante cambios normativos se refiere a la necesidad de regular la ejecutividad de las resoluciones de los órganos garantes de la transparencia y abordar las medidas frente al incumplimiento de las mismas. Ya hemos indicado que esta situación, ante el caso de reiterados incumplimientos, puede convertir a los órganos garantes en unos instrumentos poco eficientes en esos supuestos, tanto para la publicidad activa como en derecho de acceso, así como desvalorizar la Ley por la falta de consecuencias ante su incumplimiento. La única posibilidad que se abre en este tipo de supuestos es la presentación de un recurso contencioso-administrativo por inactividad de la institución o ente afectado por la resolución, en su versión de falta de ejecución de un acto firme; posibilidad que dilata la respuesta al ciudadano y que no encaja en los objetivos de estas normas. Es más viable desarrollar en la normativa un modelo específico de medios de ejecución forzosa que prevé la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Lo que más desprestigio está provocando a la práctica de la transparencia en Canarias y en el conjunto del país es el silencio administrativo como forma permanente de dar la callada por respuesta en materia de derecho de acceso a la información pública. En más de un 90 % de las reclamaciones admitidas a trámite por el Comisionado de Transparencia y Acceso a la Información de Canarias el motivo es la falta de respuesta por parte de los entes públicos. Y en más de un 50 % de los trámites de audiencia que se dan a las administraciones reclamadas, la respuesta al Comisionado es también el silencio. Para evitar los efectos negativos de la falta de respuesta tanto a la ciudadanía como al órgano garante del ejercicio del derecho de acceso a la información pública, se recomienda la elaboración en cada entidad de un protocolo de actuación respecto a las solicitudes de derecho de acceso. De esta manera se debe conseguir que aumenten las respuestas expresas a las personas que requieran la información pública; y, en caso de que reclame ante el Comisionado, en el trámite audiencia la entidad podrá remitir al mismo el expediente de acceso. Sería una forma de mejorar el servicio prestado a la ciudadanía mediante un más efectivo cumplimiento de las leyes de transparencia.