0) Prólogo
2016 fue el segundo año de implantación en Canarias y en España de las nuevas leyes de transparencia, que han venido a potenciar mucho —y a ordenar solo algo— las obligaciones informativas desperdigadas en el inmenso corpus normativo del país. La principal novedad de este segundo Informe Anual, sobre el ejercicio 2016, se refiere a la puesta en marcha el Índice de Transparencia de Canarias (ITCanarias), primer índice oficial de carácter autonómico en España, centrado sobre todo en el análisis y evaluación de los portales de transparencia. En el ITCanarias incorporamos plenamente la metodologia Mesta, desarrollada por la ya extinta Agencia Española de Evaluación (Aeval) y nuestro homólogo estatal, el Consejo de Transparencia. Refleja avances notorios y significativos sobre la situación canaria del año 2015, pero también el largo trecho que queda por recorrer para que 76 de las 96 corporaciones y las dos universidades canarias alcancen el mínimo exigible en primera instancia, no logrado hasta ahora, y para que todas logren la excelencia deseable.
En 2016 casi hemos quintuplicado las resoluciones frente a reclamaciones ciudadanas por denegaciones de acceso de información desde las administraciones públicas, respecto a las que resolvimos en la segunda mitad del año 2015. En 2016 nos presentaron 91 reclamaciones, de las que 85 eran admisibles. De ellas estimamos favorablemente 72 (el 84,7 por ciento), un porcentaje significativamente elevado. Esas resoluciones obligan a Gobierno, cabildos y ayuntamientos a entregar la información pedida por los ciudadanos. Pero para ser precisos, justos y autocríticos he de indicar que, en muchos casos (cuarenta), nuestras resoluciones han sobrepasado los tres meses de plazo que prescribe la ley. Porque en su segundo año de actividad, el Comisionado de Transparencia y Acceso a la Información siguió siendo la más pequeña institución de Canarias, con los mismos dos funcionarios que en 2015, uno de ellos dedicado parcialmente a esta actividad. La situación se agrava en 2017 porque se van a duplicar las reclamaciones. Y es posible que en 2018 vuelvan a multiplicarse por dos.
El mayor número de reclamaciones no se debe necesariamente a una peor disposición de las administraciones, sino, sobre todo, a que los ciudadanos —más conocedores de sus derechos— están preguntado más y sobre cuestiones más difíciles o comprometidas. Pero lo más preocupante en este campo es que de las 72 resoluciones ejecutivas indicadas como favorables a los ciudadanos, al menos trece han sido manifiestamente incumplidas porque ni han entregado la información, ni han recurrido a los jueces, como era su deber si discrepan del Comisionado.
Por otra parte, pusimos en marcha en 2016 nuestra administración electrónica y una sede electrónica como refuerzo necesario de nuestra web, un esfuerzo añadido para suplir la falta de medios, que agiliza procedimientos y da mayores garantías a los ciudadanos. Y dimos amparo, por primera vez, a miembros de la oposición de corporaciones insulares o locales a los que no se respondía adecuadamente desde los equipos de gobierno. Y es que ellos también pueden recurrir a la Ley de Transparencia, ya que en ningún caso deben tener peor derecho y garantía que cualquier ciudadano.
Estamos ante un proceso, no ante un logro alcanzado
Aprobada la Ley de Transparencia estatal y más de una decena de leyes autonómicas, muchos tienen la impresión de que nuestro secular atraso en materia de acceso a la información pública tiene las vías de solución trazadas y solo hay que dejar que el paso del tiempo vaya haciendo su efecto. Tal actitud es tan ingenua como la de los que piensan que si los arquitectos dibujan sus planos, los edificios acaban construidos inevitablemente.
Empieza a existir la sensación en algunos ámbitos políticos de que la transparencia y acceso a la información, como nueva herramienta para la mejor gobernanza, es cosa alcanzada, resuelta, lista, porque se han aprobado unas leyes, se ha puesto un cartel que dice “portal de transparencia” dentro de la web de cada uno y se han respondido a algunas preguntas por escrito. Unos sostienen que la transparencia ya está resuelta por mero postureo y los más responsables porque piensan que tienen otras cosas mejor que hacer que contar fielmente lo que hacen. O hacer cabalmente lo que dijeron que harían. Tienen otras cosas mejor que hacer que ser transparentes, ser consecuentes y rendir cuentas.
Eso es la base y la cúspide de la pirámide de la acción pública: el conocimiento de lo que hay, de lo que se dice que se hará para cambiarlo, de lo que realmente se hace y, también, de sus resultados; es decir, el conocimiento del diagnóstico, del plan, de la acción y de la evaluación.
Si a ello se da cobertura en los procedimientos de transparencia habremos logrado a un tiempo el gobierno abierto (palabras de moda en la nueva agenda) y la rendición de cuentas —término muy antiguo y no solo contable— sin el que es imposible una participación ciudadana responsable, tanto en la propuesta de acciones como en el ejercicio del voto, ultima y soberana acción participativa.
¿Por qué hemos visto esa cierta autocomplacencia en los últimos tiempos? ¿Por qué algunos tienen tanta tentación de pensar que solo dos o tres años después de la Ley de Transparencia ya alcanzaron el grado de notable, de excelente o de sobresaliente en sus sistemas de acceso a la información?
Porque, lejos de querer cumplir la ley básica española o las más ambiciosas autonómicas, los cargos públicos se autoevalúan y se conforman con cumplir los viejos códigos de la ONG Transparencia Internacional, mucho menos exigentes que la legislación española y canaria. Y ello se produce en parte porque se ha definido (Mesta), pero no se ha activado o desplegado todavía un índice o modelo alternativo de evaluación de la transparencia de carácter público, que alcance a todos los niveles administrativos y sujetos obligados, y al mayor número posible o a todas las comunidades autónomas. Tal sistema sería, de hecho, el embrión de un auténtico sistema nacional de transparencia sobre la transparencia; algo no esbozado siquiera por alguna ley, a pesar de su lógica aplastante.
Es como si, habiendo llegado por edad y ley ya al grado de universitarias, muchas instituciones se empeñaran en autoevaluarse con pruebas de examen de primaria o de secundaria. Y eso no vale: es argucia tentadora para la galería y para la opinión pública, pero soslaya con disimulo el cumplimiento completo de las obligaciones de las leyes vigentes.
Se ha de reconocerlo claramente: Transparencia Internacional tuvo un papel muy importante en el lanzamiento de los portales de transparencia en España cuando no existían las leyes. La mayoría de ellos se crearon para no quedar penalizados por esta prestigiosa ONG.
Y Transparencia Internacional tiene hoy una actividad realmente encomiable en otros campos más avanzados del buen gobierno: como la integridad pública, la buena contratación, la protección de denunciantes públicos o la regulación de los grupos de presión, entre otros. Temas de extraordinaria relevancia, muy conectados a la transparencia, y en los que, sin duda, el Parlamento de Canarias puede seguir trabajando y profundizando a través del proyecto de Ley Reguladora de las Personas que ocupan Cargos Públicos; como ha hecho en junio Aragón con su reciente Ley 5/2017, de Integridad y Ética Públicas, que ha enriquecido su acervo normativo con muchos de los temas propuestos por Transparencia Internacional. Y como se sigue trabajando en el Congreso con el proyecto de Ley Integral de Lucha contra la Corrupción y Protección de los Denunciantes que, de llegar a aprobarse, actualizará y corregirá notablemente la Ley de Transparencia estatal en vigor.
Pero los ochenta indicadores de evaluación de los portales web que chequea Transparencia Internacional están lejos de contemplar las 254 obligaciones que las leyes canarias determinan para cabildos y ayuntamientos o los 290 que fijan para el Gobierno regional y sus entidades vinculadas (que en la próxima evaluación intentaremos concentrar en 190 indicadores). Quería hacer esta precisión para que no se confundan ambos campos: ser bien evaluados por Transparencia Internacional no significa estar cumpliendo las leyes de transparencia.
En todo caso, desplegados los planos de la arquitectura del sistema de transparencia en España y en Canarias, en dos años apenas hemos comenzado a levantar los cimientos de un edificio que en otros países se ha creado en siglos o décadas. Sólidos edificios, todo sea dicho, que hoy soportan —a veces muy malamente— los embates de la posverdad, de las verdades alternativas, de las verdaderas ficciones para ocultar los verdaderos hechos. Es bueno tener esto presente: saber de dónde partimos y ser conscientes de que estamos al inicio del camino.
Y sí: la transparencia no es algo a primera vista tan valioso para los ciudadanos como el sistema de pensiones; que debemos afinar y conservar. La transparencia es algo pendiente de construir, que, desde luego, para muchos no será equiparable al sistema de pensiones, una herramienta de protección de un final de vida mínimamente digno para la mayoría. Pero el sistema de transparencia es una herramienta que da cobertura y garantías al conocimiento de cómo se cumple todo el sistema de derechos (pensiones, salud, educación o justicia).
Si la transparencia no funciona bien, no solo la sociedad va un poco a ciegas. También los gobiernos pueden ir a tientas y no saber qué hacen sus administraciones. Porque muchas veces la ausencia de transparencia oculta otra carencia, como es la ausencia de sistemas de información interna que permitan saber a los gobiernos y diputados que es lo que en realidad hacen las administraciones, sus administraciones.
Los sistemas de información convertidos en transparencia pública constituyen un iluminador cuadro de mando sin el que, en esta era de la complejidad, no es posible ni la rendición de cuentas de los poderes públicos ni el conocimiento cierto de los ciudadanos.
¿Por qué? Porque el sistema de transparencia y acceso a la información de una sociedad es la contrapartida pública que da respuesta a una de las dos esenciales libertades sobre las que descansa todo nuestro sistema de convivencia bajo un estado de derecho.
¿Es una contrapartida a qué?
Es la contrapartida a la libertad de expresión, que se concreta en la libre capacidad para expresar hechos y opiniones, pero también en la libertad para demandar amplia información y en la libertad para preguntar por cuestiones concretas, que cristalizan en el derecho a saber. La respuesta pública a esa libertad es el derecho de acceso a la información. Sobre ese pilar (y sobre el derecho a un procedimiento reglado) se asientan el conjunto de todos los demás derechos, fundamentales o no.
Porque sin libertad autentica para hablar, escribir o pedir información, ningún otro derecho —el que sea— se puede reclamar o exigir auténticamente. Ninguno. La libertad de expresión es previa y esencial para ejercer el derecho a saber, a conocer, el derecho a la información, que es en el que se sustenta la transparencia y el derecho de acceso.
La libertad de expresión sin contrapartida pública de transparencia es una libertad coja, incompleta, frustrante cuando interpela a los poderes públicos. Porque incluye el derecho a decir y preguntar sobre cualquier otro derecho o libertad, pero no el derecho a ser respondido. Y es ahora cuando ese derecho ha sido mejor reconocido por las leyes de transparencia y acceso a la información.
Por eso la transparencia y el derecho de acceso es siempre un proceso y nunca una meta. Creer que se ha llegado es siempre una ilusión. Y creer que se avanzará auténticamente en ese camino si no existe demanda social, toda una ingenuidad.
Daniel Cerdán
Comisionado de Transparencia de Canarias